uzluga.ru
добавить свой файл





Курс: МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО





доктор юридических наук, заведующий кафедрой права Чепурной А.Г.


Лекция


Тема № 4. Организационно-правовые основы местного самоуправления.


План занятия:

1. Понятие, сущность организационно-правовых основ местного самоуправления.

2. Представительный орган местного самоуправления: состав, исключительное ведение, полномочия.

3. Правовые акты местного самоуправления: понятие, классификация, действенность.


Рекомендованная литература:


Основная


ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополне­ниями) от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ

«О государственной регистрации уставов муниципальных образо­ваний» от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ ФЗ

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ ФЗ

Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил разграни­чения обязательств муниципальных образований и составления пере­даточного (разделительного) акта» от 31 декабря 2004 года №903

Постановление Правительства РФ «О ведении государственного рее­стра муниципальных образований Российской Федерации» от 01 июня 2005 года №350

Приказ Министерства финансов РФ «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» от 27 августа 2004 года № 243

Приказ Минюста РФ «Об утверждении Инструкции о ведении госу­дарственного реестра муниципальных образований РФ» от 19 августа 2005 года № 136


Дополнительная


Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений. / Под ред. Ю.А.Дмириева. – М.: Изд-во Эксмо, 2005.

Ореховский П. А. Муниципальный менеджмент. - М.: МОНФ, 1999.

Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципаль­ным хозяйством; Учебное пособие. — М.: Дело, 1998.

Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы тео­рии и практики. — М.: Финансы и статистика, 2002.

Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. - СПб.; Питер, 2003.

Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципаль­ным хозяйством. — М.: Дело, 1988.


Вопрос 1. Понятие, сущность организационно-правовых основ местного самоуправления.


Организационные правовые основы местного самоуправления представляют собой совокупность правых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением порядка образования органов местного самоуправления их статуса, компетенции, форм и методов деятельности.

К этим правовым нормам-принципам относятся, прежде всего, следующие установления Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ 2003 г.):

• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ);

• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ);

• органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ);

• обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий сходом граждан (ч.1 ст. 34 и ч. 3 ст. 35 ФЗ);

• депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (ч. 1 ст. 40 ФЗ);

• муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (ч. 3 ст. 7 ФЗ);

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 70 ФЗ 2003 г.).

Организационные правовые основы местного самоуправления составляют единую взаимозависимую систему правовых норм и принципов. Между ними существует тесная организационно-пpавовая связь.

Понятие организационные правовые основы местного самоуправления характеризует:

а) систему, структуру и порядок образования органов местного самоуправления;

б) правовой статус компетенцию формы и методы деятельности органов местного самоуправления;

в) организацию муниципальной службы.

Организационные правовые основы местного самоуправления в совокупности должны максимально соответствовать возложенным на местное самоуправление целям, задачам, функциям и полномочиям. Они не остаются неизменными. Их развитие и совершенствование должно соответствовать эволюции местного самоуправления. |

При этом организационные принципы, формы и методы осуществления местного самоуправления наиболее продуктивны, если они отвечают требованиям соответствующего периода развития, позволяют максимально развиться народовластию, стимулировать самоорганизацию экономических и политических сил местных сообществ создавать условия для выражения и реализации назревших в них потенций.


^ Система органов и должностных лиц местного самоуправления


Органам местного самоуправления, система которых определяется населением самостоятельно, принадлежит значительная роль в осуществлении местного самоуправления.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами, как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления (ст. 130). Однако наибольший объем повседневного решения всех местных вопросов в условиях различных объективных причин, ограничивающих широкое использование форм прямого волеизъявления граждан (трудоемкость подготовки и проведения референдумов, низкая политическая активность граждан), приходится на органы местного самоуправления.

Органами местного самоуправления являются органы, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления — это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные (представительный орган, контрольный орган, избирательная комиссия и другие) и единоличные (глава муниципального образования, глава местной администрации, руководитель муниципальной милиции и другие).

Должностное лицо местного самоуправления может действовать в качестве органа местного самоуправления (глава муниципального образования, глава местной администрации, руководитель муниципальной милиции) или в качестве члена выборного органа местного самоуправления, избираемого населением или образуемого представительным органом (депутат, член контрольного органа, член избирательной комиссии с правом решающего голоса). -

Конституция РФ и Федеральные законы 1995 г. и 2003 г. представляют широкие возможности для самоорганизации муниципальных образований, устанавливают значительную свободу выбора населением системы органов местного самоуправления, определяя возможные альтернативные решения, предоставляют населению право самому выбирать наиболее подходящие, исходя из условий специфики возможностей муниципальных образований. По отношению к органам местного самоуправления правильнее употреблять, что население самостоятельно определяет не структуру их, а их систему. Так, же как Конституция РФ в ст. 77 использует термин «система» по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации. Ведь под системой понимается множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство. Структура — это устойчивость чего-либо, совокупность внутренних частей органа, обеспечивающих его целостность.

Система (перечень) органов местного самоуправления должна приниматься населением на местном референдуме и закрепляться в уставе муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. в ст. 34 устанавливает, что систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в системе органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. В частности, представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Участие органов государственной власти и их, должностных в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом 2003 г. Такое участие предусмотрено при формировании конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации муниципального района (городского округа), когда одна треть указанной комиссии и чается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации.

Система органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения системы органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения системы органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом 2003 г., другими федеральными законами для проведения местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные Федеральным законом, другими федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации. При отсутствии предусмотренной Федеральным законом 2003 г. инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о системе органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

• система (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

• порядок избрания и полномочия главы муниципального образования — в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона 2003 г.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе, как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении системы органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного, самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Выборные и иные органы местного самоуправления, а также органы местной администрации могут наделяться в соответствии с| Федеральным законом и уставом муниципального образования правами юридического лица. В этом случае они подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона 2003 г. в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г.| «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.

От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Основаниями для государственной регистрации органон местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

для представительного органа муниципального образования — протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

для иных органов местного самоуправления — решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем и им представительным органом муниципального образования.

Конституционное установление о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Само их создание, принципы и формы формирования и важнейшие полномочия определены актами органов государственной власти — федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики в различных сферах.

Будучи самостоятельными, в пределах своих полномочий, органы и должностные лица местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они действуют на основе законов и других актов органов государственной власти, объективно заинтересованы во всестороннем взаимодействии и сотрудничестве с ними, так как решение основных проблем обеспечения жизнедеятельности населения, осуществление прав и свобод человека определяют смысл и содержание деятельности, как государственных органов, так и органов местного самоуправления.

Наименования органов местного самоуправления (представительного, исполнительного, главы муниципального образования) устанавливаются законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Вопрос этот не второстепенный и тем более не технический. Он имеет важное значение, так как позволяет людям лучше ориентироваться в системе органов власти и управления, точнее судить о характере и статусе местных органов. Однако законы субъектов Федерации до 2004 года по-разному и даже на своей территории не всегда единообразно определяли наименования органов местного самоуправления, а нередко предоставляли им свободу в установлении наименований. В результате в России представительные органы местного самоуправления имели широкий спектр наименований — Совет, Дума, Собрание, Комитет и т.д. в различных с ними словосочетаниях. То же самое имеет место и в отношении исполнительных органов — глава муниципального образования, глава администрации, глава местного самоуправления, мэр и т. д. Внешне это выглядит чрезвычайно демократично, но на практике создает немало трудностей и путаницы.

А. И. Солженицын справедливо отмечал, что «не надо навязывать единую терминологию всем. Многообразие форм можно предложить. Но надо что-то рекомендовать для такой огромной страны какое-то однообразие терминологии и представления, чтобы мы могли понимать, что в другой области делается».

Здравый смысл подсказывает необходимость иметь, как правило, единые по названию органы местного самоуправления. Исключения могут составлять только республики, автономные область и округа.


Вопрос 2. Представительный орган местного самоуправления: состав, исключительное ведение, полномочия.


Представительный орган поселения — это выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых избирателями на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган муниципального района:

• может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;

• может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального района избирается на муниципальных выборах, если иное не установлено в порядке, предусмотренном ниже.

Представительный орган муниципального района формирует из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в указанном порядке оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, избранного на муниципальных выборах.

Представительный орган местного самоуправления в силу прямых выборов депутатов и своей коллегиальности выступает единственным представительным органом муниципального образования. Избрание главы муниципального образования также непосредственно населением не делает его представительным органом. Свойство представительности может иметь только коллегиальный орган, когда его члены в совокупности представляют интересы различных групп и слоев населения.

Основными функциями представительного органа являются: соблюдение и защита прав и свобод жителей муниципального образования, представительство населения и осуществление от его имени власти, объединение населения в местное сообщество и широкое привлечение его к управлению делами муниципального образования, принятие муниципальных правовых актов по предметам ведении муниципального образования, контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Представительные органы являются ведущими в системе органов местного самоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования и придают ей общеобязательный характер посредством принятия муниципальных правовых актов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с актами других органов местного самоуправления. Им подотчетна и подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления, включая и главы муниципального образования.

Однако, несмотря на эти юридические установления, фактически во многих случаях главы муниципальных образований становятся по своему статусу, объему властных полномочий и политическому положению над представительным органом. Все это противоречит не только действующему законодательству, но и самой природе местного самоуправления как форме народовластия.

Представительный орган в соответствии с федеральным законодательством обладает правами юридического лица.

Большое значение для организации эффективной деятельности представительных органов местного самоуправления имеет то, на сколько полно, точно и конкретно в уставах муниципальных образований будут закреплены их статус, полномочия и связь с населением. В соответствии с федеральным законодательством в уставе муниципального образования должны быть определены наименование, полномочия, численность представительного органа, а также порядок его формирования, срок полномочий депутатов, порядок принятия и вступления в силу муниципальных правовых актов статус и социальные гарантии депутатов, основания и порядок отзыва и прекращения полномочий депутатов, порядок досрочном, прекращения полномочий представительного органа. От того, на сколько это будет сделано качественно, конструктивно, с учетом современных требований демократии, во многом будет зависеть и дееспособность представительных органов.


^ Структура и порядок формирования представительного органа местного самоуправления


Как уже отмечалось, представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых избирателями на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принятыми на его основе законами субъектов Федерации.

Срок полномочий представительного органа определяется уставом муниципального образования. Устанавливаемый срок полномочий не может быть меньше 2 и более 5 лет. В настоящее время большинство представительных органов избираются на 4 года.

Важное значение имеет вопрос о численности депутатов представительного органа. В отличие от практики РСФСР и многих зарубежных государств, устанавливающих в законах количество депутатов в зависимости от численности жителей, численный состав представительного органа в России определялся до 2004 г. уставом муниципального образования самостоятельно. В России до 1917 г. состав гласных городских дум колебался от 30 до 72 человек. В Москве их было 180, в Петербурге — 250. Численность гласных в уездных земских собраниях в среднем составляла от 15 до 40 человек, в губернских — от 28 до 62 человек.

В Российской Федерации в 1989—1993 гг. предельные нормы численного состава местных Советов составляли: в районный Совет - до 75 депутатов, в городской Совет — до 200 депутатов, в поселковый и сельский Советы — до 50 депутатов.

В 1994 — 2003 годах для большинства муниципальных образовании характерна незначительная численность депутатов представительных органов. Так, по данным Центральной избирательной комиссии РФ по состоянию на 1 июня 1997 г., избрано в представительные органы муниципальных образований в среднем лишь по 9 - 10 депутатов. А в ряде субъектов Федерации этот показатель еще ниже.

Вследствие подобной практики многие городские и сельские поселения оставались без своего депутата в представительных органах местного самоуправления, а представительным органам не удавалось образовать полноценные постоянные комиссии и обеспечить действенную связь с населением. В результате нередко получалось, что представительные органы оказывались в роли «демократической декорации» всевластия администрации.

Принципам народовластия в наибольшей степени отвечают представительные органы с большой численностью депутатов. Чем больше депутатов, тем полнее там представлены интересы населения и его различных социальных групп, а следовательно, тем ближе к жизни людей их работа. Это в большей степени предоставляет возможность гражданам участвовать в решении местных вопросов через своих депутатов, а также гарантирует коллегиальность, объективность и законность в деятельности представительных органов. Конечно, во всем нужна мера. Нужно считаться с реальными возможностями местного сообщества, с наличием в нем, с одной стороны, подготовленных для этой работы людей, а с другой - с наличием желающих и имеющих возможность выполнять депутатские обязанности.

С учетом этих обстоятельств Федеральный закон 2003 г постановил, что численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек — при численности населения менее 1000 человек;

10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципаль­ного района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригород­ской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования, который в этом случае и входит в состав представительного органа с правом решающего голоса. В случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации, то председатель представительного органа муниципального образования избирается этим органом из своего состава.

Если глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, то является председателем представительного органа.

В случае формирования представительного органа муниципального образования района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений глава муниципального района является председателем представительного органа муниципального района.

Представляется, что в наибольшей степени принципам демократии отвечает модель, когда председатель представительного органа избирается из числа депутатов, а глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.

В обоих случаях председатель представительного органа либо замещающий эту должность глава муниципального образования организует работу представительного органа, представляет его в отношениях с населением, другими органами и учреждениями, созывает и ведет его заседания.

Депутаты представительного органа осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной (не на штатной) основе. На постоянной (штатной) основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа, а если его численность менее 10 человек, то только 1 депутат.

По решению представительного органа из числа депутатов мо­жет быть избран один заместитель или несколько заместителей председателя. Организационное, правовое, информационное, финансово-хозяйственное и иное обслуживание деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования может обеспечиваться собственным аппаратом или аппаратом местной администрации либо частично собственным аппаратом, а в остальной части — аппаратом местной администрации.

В литературе можно встретить предложения о целесообразности иметь представительному органу собственный аппарат, так как это якобы придаст ему независимость от администрации и подчеркнет самостоятельность. Практика свидетельствует, что независимость и самостоятельность представительного органа меньше всего зависит от наличия либо отсутствия собственного аппарата. Эффективность работы представительного органа зависит, прежде всего, от принципиальности, профессионализма и ответственности депутатов.

Если представительный орган располагается в одном здании с администрацией, то более рациональным и экономным является вариант, когда представительный орган не создает собственный аппарат, а его обслуживание и обеспечение деятельности осуществляется аппаратом местной администрации.

Неотъемлемым элементом структуры представительных органов местного самоуправления, как правило, являются постоянные комиссии. Постоянные комиссии представительного органа местного самоуправления образуются из депутатов и по своей сути представляют собой его основные вспомогательные органы. Они создаются для предварительного рассмотрения и подготовки вопросом на заседания представительного органа, для содействия проведению в жизнь принимаемых решений и действующего законодательства, для контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Структура представительного органа определяется депутатами и закрепляется в принимаемом ими регламенте представительного органа. При выборе вариантов структуры целесообразно использовать один из двух наиболее широко распространенных в отечественной и мировой практике. При этом следует исходить из масштабов и структуры муниципальных образований, их возможностей традиций и специфики.

Оба эти варианта во многом схожи. Их принципиальное разли­чие состоит в том, что в первом варианте деятельность представи­тельного органа организует его председатель, избираемый из числа депутатов. А во втором варианте — глава муниципального образо­вания, избранный гражданами либо представительным органом из числа депутатов.

При наличии в представительном органе депутатских объединений (фракций, групп) целесообразно иметь Совет представительного органа в составе его председателя и руководителей депутат­ских объединений. Такой Совет, являясь вспомогательным орга­ном, может осуществлять предварительную подготовку и рассмотре­ние вопросов организации деятельности представительного органа и его очередных заседаний (сессий).

Полномочия представительного органа независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска законом субъекта Федерации в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Федерального закона 2003 г. Пол­номочия представительного органа могут быть также прекращены в случае:

• принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определен­ном уставом муниципального образования;

• вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, авто­номной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

• преобразования муниципального образования;

• роспуска представительного органа избирателями.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представитель­ного органа, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении его полномочий проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.


^ Полномочия представительных органов местного самоуправления


Полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Полномочия представительных органов производны от функ­ций и полномочий муниципальных образований, от предметов их ведения.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение и него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сбором в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Данный перечень не является исчерпывающим. Он не может быть изменен или сокращен, но может быть расширен с закреплением в уставе муниципального образования.

Кроме исключительных полномочий Федеральный закон 2003 г. к компетенции представительных органов муниципальных собраний отнес:

• установление официальных символов муниципальных образований и порядок их официального использования (ч. 3 ст. 9);

• инициирование изменения границ и преобразования муниципального образования, выражения мнения по поводу изменения границ и преобразования муниципального образования (ст. 12, 13 назначение голосования по изменению границ и преобразования муниципального образования (ч. 5 ст. 24);

• принятие решения о назначении местного референдума, инициирование местного референдума (ч. 3 ст. 22);

• назначение муниципальных выборов (ч. 2 ст. 23), назначение голосования по отзыву выборных лиц муниципального образова­ния (ч. 1 ст. 24);

• рассмотрение и принятие решения по проекту муниципально­го правового акта, внесенного в порядке реализации правотворче­ской инициативы граждан, установление минимальной численно­сти такой инициативной группы (ст. 26);

• установление границы территории, на которой осуществляет­ся территориальное общественное самоуправление (ч. 1 ст. 27);

• инициировать и назначать публичные слушания (ст. 28), собрания граждан (ст. 29), конференции граждан (ст. 30), опрос гра­ждан (ст. 31);

• рассмотрение обращений граждан, направленных в представительный орган (ст. 32);

• избрание главы муниципального образования из своего состава в случае, предусмотренном уставом муниципального образова­ния (ч. 2 ст. 36);

• назначение на должность главы местной администрации по результатам конкурса (ч. 6 ст. 37), утверждение структуры местной администрации (ч. 8 ст. 37);

• формирование контрольного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования (ч. 2 ст. 38);

• установление порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (ст. 64).

Компетенция представительных органов также установлена во многих других отраслевых федеральных законах. Например, в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено за ними право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в |референдуме граждан Российской Федерации» установил, что представительные органы местного самоуправления назначают чле­нов муниципальной избирательной комиссии с правом решающего голоса (ст. 24), утверждают схему избирательных округов (ст. 18).

Однако большинство федеральных законов закрепляют компетенцию либо полномочия органов местного самоуправления, не дифференцируя их между представительными и исполнительными органами, предоставляя тем самым право конкретизировать их в уставе муниципального образования. Некодифицированность пол­номочий органов местного самоуправления, разбросанность их по многочисленным федеральным законам создают большие трудно­сти для организаторов местного самоуправления.


^ Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления


Важное значение для плодотворной деятельности представительного органа имеет четко определенный правовой статус депутата. Правовой статус депутата — это правовое положение депутата представительных органов, определяемое совокупностью правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникно­вением, прекращением и сроком действия, полномочиями депутата, а также гарантиями, ответственностью и ограничениями в связи с осуществлением принадлежащих депутату полномочий.

Депутат представительного органа местного самоуправления относится к числу ведущих руководителей муниципального образования. В его статусе органично соединены следующие начала: он является представителем избирателей своего избирательного окру­га, членом представительного органа, должностным лицом муници­пального образования. Все эти качества статуса депутатов следует воспринимать не разрозненно, а в совокупности.

Ряд таких важных установлений содержит федеральное законо­дательство. Так, депутату представительного органа местного само­управления гарантируются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Срок полномочий депутата не может быть меньше 2 лет и не может быть больше 5 лет, а установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Полномочие депутата начинается со дня его избрания и прекращается со дня начала работы представительного органа местного самоуправления нового созыва. Депутаты в соответствии с уставом муниципального образования осуществляют свои полномо­чия, как правило, на непостоянной основе. Депутатам, осуществившим свои полномочия на постоянной основе, социальные га­рантии устанавливаются законами субъекта Федерации.

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Гарантии прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, и выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или администра­тивной ответственности за высказанное мнение, позицию, выра­женную при голосовании, и другие действия, соответствующие ста­тусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нару­шения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в отношении его в законную силу обвинительною приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

11) в иных случаях, установленных федеральным законом.

В целом же статус депутата и ограничения, связанные с этим статусом, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации и на их основе в уставе муниципального образования.

В отсутствие федерального закона об основах статуса депутата представительного органа местного самоуправления правовое регулирование этих вопросов осуществляется законами субъектов Федерации. Наиболее широкое распространение получили в них следующие положения.

Депутат осуществляет свои полномочия посредством:

• участия в работе представительного органа местного само­управления, обеспечения выполнения его решений;

• направления обращений и запросов по вопросам местного значения должностным лицам органов государственной власти и иных государственных органов субъекта Федерации, органов мест­ного самоуправления, руководителям организаций независимо от их организационно-правовых форм, а также руководителям обще­ственных объединений;

• участия в разработке проектов правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления, а также со­действия гражданам в реализации права на правотворческую ини­циативу по вопросам местного значения;

• непосредственного общения с избирателями, работы с их обращениями и наказами, информирования избирателей о своей дея­тельности и деятельности представительного органа на собраниях избирателей и сходах граждан, а также через средства массовой ин­формации;

• иных форм осуществления своих полномочий, предусмотрен­ных уставом муниципального образования.

Депутат обязан соблюдать регламент представительного органа и нормы этики, которые устанавливаются представительным орга­ном.

Собрания (сходы) граждан и общественные объединения вправе обращаться к депутату представительного органа по вопросам местного значения. Представительный орган по результатам рассмотрения обращения может признать его в качестве наказа избирателей депутату и принять к исполнению.

Депутат или группа депутатов представительного органа вправе внести рассмотрение представительного органа обращение по вопросам местного значения к должностным лицам органов государственной власти и иных государственных органов субъекта Федерации, органов местного самоуправления, а также к руководителям организаций независимо от их организационно-правовых форм, руководителям общественных объединений, расположенных на территории соответствующего субъекта Федерации. После оглашения депутатом или представителем группы депутатов данного обращения на заседании представительного органа оно признается депутатским запросом.

По вопросам осуществления своих полномочий депутат пользуется правом безотлагательного приема должностными лицами органов государственной власти и иных государственных органов субъекта Федерации, органов местного самоуправления, руководителя­ми организаций независимо от их организационно-правовых форм, руководителями общественных объединений.

Депутату обеспечивается возможность беспрепятственного пользования и доступа к нормативным правовым и иным правовым актам, действующим в соответствующем субъекте Федерации и му­ниципальном образовании, а также к информационным базам дан­ных, содержащим указанные акты, и пользование документами, поступающими в официальном порядке в органы государствен­ной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправле­ния.

Депутат имеет преимущественное право выступать по вопросам своих полномочий на территории соответствующего муниципально­го образования в средствах массовой информации, финансируемых из местного бюджета. Редактирование представленных депутатом материалов без его согласия не допускается.

Должностные лица органов государственной власти и иных государственных органов субъекта Федерации, органов местного самоуправления, руководители организаций независимо от их организационно-правовых форм, руководители общественных объединений, к которым поступил депутатский запрос, обязаны дать ответ, а также предоставить необходимые информацию и документы представительному органу местного самоуправления в срок не более 15 дней либо в иной согласованный срок.

Информация, на распространение которой законодательством РФ установлены ограничения, предоставляется депутату по его письменному запросу в порядке, установленном законодательством РФ. Лицо, предоставляющее указанную информацию, обязано довести до сведения депутата порядок использования соответствующей информации. Информация, отнесенная в соответствии с законодательством РФ к государственной тайне, предоставляется депутату при наличии у него соответствующего допуска.

Депутат должен иметь удостоверение, подтверждающее личность и полномочия, а также может иметь специальный нагрудный знак, которыми пользуется в течение срока своих полномочий. Положения об удостоверении и о нагрудном знаке депутата, их образцы и описания устанавливаются представительным органом местного самоуправления.

Социальные гарантии для депутата, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъект Федерации. При этом уровень социальных гарантий для депутатов представительного органа не может быть ниже уровня социальных гарантий для муниципальных служащих высшего квалификацион­ного разряда соответствующего муниципального образования. Ус­тавом муниципального образования могут быть установлены допол­нительные социальные гарантии для депутата.

Депутату, осуществлявшему свои полномочия на постоянной основе, по окончании срока его полномочий предоставляется преж­няя работа (должность), а при ее отсутствии — другая равноценная работа (должность) по прежнему месту работы или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации.

В области пенсионного обеспечения на депутата, осуществляю­щего свои полномочия на постоянной основе, в полном объеме рас­пространяются права и порядок пенсионного обеспечения муници­пальных служащих в Российской Федерации, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта Федерации.

В соответствии со ст. 170 Трудового кодекса РФ работодатель обязан освобождать депутата от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им депутатских обязан­ностей в случаях, если в соответствии с федеральным законом эти Обязанности должны исполняться в рабочее время. Представитель­ный орган в этих случаях выплачивает депутату за время исполне­ния им депутатских обязанностей компенсацию в размере, опреде­ленном соответствующим муниципальным правовым актом.

Депутат, осуществляющий свои полномочия на непостоянной основе и работающий в муниципальных предприятиях и учрежде­ниях, в течение срока его полномочий не может быть уволен по инициативе работодателя (кроме случаев ликвидации организа­ции), где он работает на основании трудового договора (контракта), переведен на нижестоящую или менее оплачиваемую должность без предварительного согласия представительного органа местного самоуправления.

Депутат не вправе:

• быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, замещать иные государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной службы, если иное предусмотрено федеральным законом;

• быть депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, замещать иные государственные должности субъекта Федерации, а также государственные должности государственной службы субъектов Федерации;

• замещать другую муниципальную должность (за исключением случая избрания на эту должность представительным органом местного самоуправления из своего состава), в том числе замещать должность муниципальной службы;

• быть поверенным или представителем третьих лиц в предста­вительном органе местного самоуправления;

• получать в связи с осуществлением своих полномочий от фи­зических лиц и юридических лиц не предусмотренные законода­тельством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

• получать гонорары за выступления и публикации материа­лов, подготовка которых входит в обязанности депутата;

• использовать в целях, не связанных с осуществлением полно­мочий депутата, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения депутата, другое имущество муниципального образования и служебную информацию.

Гражданин, являющийся депутатом, осуществляющим полномочия на постоянной основе:

• не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы, а также заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

• обязан передать в доверительное управление на время осуществления полномочий депутата находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральными законами и законами субъекта Федерации;

• не вправе выезжать в командировки за счет физических лиц юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с федеральным законодательств субъекта Федерации, международными договорами РФ или на взаимной основе по договорам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления с государственными органами и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями.

Оскорбление и клевета в отношении депутата влекут за собой ответственность, предусмотренную законодательством РФ.


Вопрос 3. Правовые акты местного самоуправления: понятие, классификация, действенность.


Представительные органы муниципальных образований по вопросам, отнесенным к их компетенции, принимают муниципальные правовые акты нормативного и ненормативного характера. Нормативные правовые акты содержат только нормы права, обладающие обязательностью исполнения, направленные на установление, изменение и прекращение действия правовых норм. Нормативные правовые акты подразделяются на акты, адресованные широкому кругу лиц — субъектов права, и на индивидуальные, адресованные конкретному лицу или органу и рассчитанные, как правило, на однократное применение. Ненормативные правовые акты носят чаще всего характер оперативного распорядительства и выражения позиции.

Представительные органы по вопросам, отнесенным к их компетенции федеральными законами, законами субъекта Федерации, уставом муниципального образования, принимают решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Председатель представительного органа издает постановлении и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься в представительный орган депутатами, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а в муниципальных районах — представительными органами поселений, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа.

Нормативные правовые акты представительного органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при нали­чии его заключения.

Нормативный правовой акт, принятый представительным орга­ном, направляется главе муниципального образования для подпи­сания и обнародования. Глава муниципального образования, яв­ляющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматрива­лся представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не ме­нее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит подписанию главой муниципаль­ного образования в течение семи дней и обнародованию.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Муниципальные правовые акты представительного органа могут быть отменены или их действие может быть приостановлено только самим представительным органом, их принявшим, или судом.