uzluga.ru
добавить свой файл
1 2 3
Управление культурными ландшафтами и иными объектами историко-культурного наследия в национальных парках

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ КУЛЬТУРНЫМИ ЛАНДШАФТАМИ И ИНЫМИ ОБЪЕКТАМИ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ НА ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЯХ

Подходы к выявлению, сохранению и регламентации использования объектов культурного наследия в системе охраняемых территорий в зарубежных странах чрезвычайно различаются. Особый интерес для нас будут представлять те случаи, когда:

  • природные и культурные феномены наследия рассматриваются во взаимосвязи и, более того, целостности,

  • в системе культурных ценностей фигурируют культурные ландшафты,

  • явно выражен территориальный подход к сохранению историко-культурного наследия.

Наиболее содержателен с вышеизложенных позиций опыт Великобритании, Германии, Норвегии, США, Польши, где культурные ландшафты играют очень весомую роль в системах национального наследия.

О многом могут свидетельствовать набор категорий охраняемых территорий, структура государственных органов управления наследием, методическое обеспечение и правовые особенности процесса управления. Так, интересны различия роли органов государственного управления в охране наследия. В Норвегии и Финляндии министерства окружающей среды занимаются вопросами не только природного, но и культурного наследия (следовательно, “окружающая среда” в этих странах понимается широко), управление природным и культурным наследием в Швеции осуществляет Министерство культуры, в Италии — Министерство культурного достояния (значит, культура понимается широко), в США — Служба национальных парков в составе Департамента внутренних дел (благополучие и защита интересов граждан понимаются широко). Во многих странах государственное управление природным и культурным наследием имеет ведомственное разделение, как и в России.


ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

В Великобритании подходы к охране наследия имеют существенные региональные отличия, зафиксированные в рамках существующих законодательных систем для Англии, Шотландии и Уэльса. В отношении охраняемых территорий наиболее существенны различия между Англией и Шотландией. Что касается Уэльса, то для этого региона наиболее значима фиксация национальных отличий не в области территориальной организации, а в языке, литературе и музыке.

Государственное управление охраняемыми территориями национального значения основывается на недавно принятом “Законе об окружающей среде” 1995 г. (Бишоп и др., 2000). Согласно закону одной из задач национальных парков является сохранение культурного наследия и культурных традиций. Территория должна обладать такими культурными и природными особенностями, которые создают ее характерный облик, выделяют ее из всех прочих. Вопросами создания национальных парков и иных охраняемых территорий национального значения занимаются Государственный секретарь и специальные комиссии.

Большую роль в сохранении культурного наследия, в особенности культурного ландшафта, в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии наряду с национальными парками играют территории исключительной природной красоты, в Шотландии — национальные парки, территории национального пейзажа (national scenic areas), территории природного наследия и региональные парки (Зарубежное…, 1995). Национальный парк “Lake District” в Англии рассматривается в качестве претендента на включение во Всемирное наследие в связи с духовным воздействием его природных ценностей на поэтов и художников (в содержательном плане это — ассоциативный культурный ландшафт).

В Англии и Шотландии проведены широкомасштабные исследования и оценка основных характерных свойств ландшафтов, составлены подробные описания и карты, разработана методика оценки. В Англии выделено 159 характерных ландшафтных территорий, в Шотландии — 50. По существу это — детальное культурно-ландшафтное районирование территории страны с рекомендациями по использованию и развитию различных в ландшафтном отношении территорий. Кроме того, для Шотландии выделена 21 зона природного наследия на основе ландшафтной и биогеографической информации (Landscape…, 2000).

В Великобритании ведется государственная регистрация памятников культуры (зданий и сооружений), для Англии и Шотландии составлены государственные списки исторических парков и садов, проводится регистрация полей сражений. Территориальная охрана этих объектов, предусматривающая создание охраняемых территорий, предоставлена местным властям, что имеет большую общественную поддержку.

Роль государственного управления объектами культурного наследия не является определяющей, основное значение имеют общественные организации и местные власти. Так, общеизвестен вклад частной собственности и частных вложений в систему наследия Великобритании, управление которыми осуществляет общественная организация — Национальный траст — крупнейший собственник исторических садов и парков, деревень, поместий, участков относительно девственной природы. Согласно действующему законодательству, продажа собственности траста возможна только с разрешения британского парламента, передача трасту частных поместий оставляет право пожизненного проживания в них бывших владельцев (что предотвращает их продажу случайным лицам), а передача земельных угодий предусматривает поддержку исторических форм фермерства (Jenkins, 1995).

США

Основные задачи сохранения национального культурного наследия решаются в США через Министерство внутренних дел и Консультативный совет по сохранению памятников истории при Президенте и Конгрессе США. Эта страна выделяется чрезвычайным разнообразием форм территориальной охраны. Только в системе Службы национальных парков насчитывается 24 категории охраняемых территорий, а совместно с другими ведомствами — более 35 категорий, ряд из которых используется преимущественно для целей сохранения историко-культурных феноменов. Из наиболее значимых для охраны культурного наследия и в особенности культурного ландшафта следует назвать исторические парки, исторические местности, памятники, мемориалы, поля сражений, военные парки. Примечательно, что в США статус исторического парка может получить целый город (например, Harpers Ferry), а согласно решению национального отделения ICOMOS, исторический городской ландшафт рассматривается как тип культурного ландшафта. Национальные парки США не относятся к ведущим формам охраны культурного наследия, однако функционально они к этому приспособлены и их проектное обеспечение обязательно включает проработку вопросов управления культурными ценностями (Охрана…, 1995).

Правовые основы сохранения культурного наследия определяет закон “Об охране памятников истории, имеющих национальное значение” 1966 г., согласно которому основная ответственность за национальное наследие возложена на министра внутренних дел, реализующего свои правомочия через Службу национальных парков. Министр ответствен за ведение Национального реестра памятников, причем к памятникам в США могут быть отнесены не только отдельные объекты и ансамбли, но и целые районы и территории. Также важны “Закон о национальных парках” 1916 г. и “Закон о древностях” 1906 г., которые регулируют создание некоторых категорий охраняемых территорий, выполняющих функции охраны культурного наследия. Существенная черта государственного управления — установка на сотрудничество и содействие различным организациями и лицам в деле охраны памятников, включая объекты, не относящиеся к федеральной собственности (Зарубежное…, 1999).

Методический инструментарий охраны объектов культурного наследия, в частности культурного ландшафта, представлен в серии специальных рекомендаций, подготавливаемых и распространяемых Службой национальных парков. Так, существуют рекомендации по определению границ исторических комплексов, по оценке, документации и сохранению сельских ландшафтов, рукотворных ландшафтов, объектов живой традиционной культуры (National Register…, 1992—1995).

Велика роль общественных организаций в деле охраны наследия, в особенности такой организации, как Национальный траст США. В его руководящие органы входят не только известные общественные деятели, но и высокопоставленные государственные чиновники. Небезынтересно отметить, что в США существует и такая организация, как Общество друзей русской усадьбы, оказывающее содействие в сохранении культурного наследия России, в частности усадебных ландшафтов на территории российских музеев-заповедников (“Ясная Поляна”, “Хмелита”).

ФРГ

В ФРГ основные управленческие решения по охране наследия принимаются на уровне отдельных земель (субъектов федерации) и магистратов.

Система охраняемых территорий Германии предназначена в первую очередь для решения природоохранных задач, и ее основные категории фиксируются федеральным законом “Об охране природы”, но учреждаются они правительствами земель. Некоторые из них представляют несомненный интерес и для охраны культурных достопримечательностей, в особенности культурных ландшафтов. Таковы охраняемые ландшафты, природные парки, отчасти — памятники природы и территории охраны природы. Национальные парки не предназначены для решения задач сохранения культурного наследия, однако часть их имеет статус биосферных резерватов (в частности — Баварский лес), для которых должна быть значима функция охраны культурных ландшафтов.

Общие положения по охране памятников культуры ФРГ зафиксированы в федеральных законодательных актах, касающихся территориального планирования и строительства. Их конкретизация вынесена на уровень субъектов федерации (земель), которые имеют право принимать собственные законы по охране памятников, создавать соответствующие ведомства и определять полномочия различных органов управления в этой сфере. При такой казалось бы раздробленности в отношении вопросов охраны культурного наследия более десятка памятников культуры страны уже включены в Список участков Всемирного наследия (Зарубежное…, 1999; Охраняемые…, 1999).

Федеральным законом “Об охране природы” и законодательными актами субъектов федерации закреплена процедура ландшафтного планирования территории ФРГ (содержательным аналогом которому в России до недавнего времени были территориальные комплексные схемы охраны природы), в процессе которого предусматривается идентификация ценностей ландшафта, включая ценности наследия. Это обеспечивает целостный подход к управлению национальным наследием при большой самостоятельности регионов и местных сообществ. Верхним уровнем ландшафтного планирования являются территории субъектов федерации (земли), для которых разрабатываются ландшафтные программы. Для отдельных районов и регионов предусмотрены рамочные ландшафтные планы, а для магистратов — ландшафтные планы. Требования и ограничения, устанавливаемые в результате ландшафтного планирования, обязательно учитываются в процессе общего территориального планирования (содержательным аналогом которому в России выступала районная планировка, а с введением в действие Градостроительного кодекса — территориальные комплексные схемы градостроительного развития). Основные отличительные черты ландшафтного планирования в Германии — обязательность его исполнения и вовлечение всех заинтересованных лиц в процесс принятия решений (Винкельбрандт, Шиллер, 2000)

НОРВЕГИЯ

Государственное управление природным и культурным наследием Норвегии осуществляет Министерство окружающей среды. Культурным наследием саамов ведает особая структура — Совет по памятникам культуры саамов. В Норвегии существует достаточно жесткая государственная вертикаль в природоохранных органах, а в отношении культурных объектов наряду с государственными инстанциями большая роль принадлежит региональным властям (губерниям) и органам местного управления (коммунам).

Территориальные формы охраны наследия закреплены законами “Об охране памятников культуры” и “Об охране природы”. В первом из них фигурируют памятники культуры и исторические места, охранные зоны памятников и исторических мест, охраняемая культурная среда. В ряду охраняемых природных территорий представлены национальные парки, области охраняемого ландшафта, природные резерваты и памятники природы. Для сохранения культурного наследия, а именно культурного ландшафта, используются главным образом две взаимодополняющие категории: области охраняемого ландшафта и охраняемая культурная среда. В Норвегии обращают внимание на конвергенцию этих категорий. Система управления ими допускает и поощряет ведение традиционных форм землепользования, традиционных способов строительства, архитектурного стиля, сохранения иных форм культурного наследия.

Основополагающим законодательным актом Норвегии, определяющим общее развитие культурного ландшафта как фактора планировочной организации территории, является закон “О планировании и строительстве”. Он устанавливает механизмы, согласно которым местные власти (коммуны) организуют свою деятельность по охране наследия и определяют перспективы использования и развития всей своей территории. Эта система во многом схожа с территориальным планированием в ФРГ. Разрабатываемые коммунами планы проходят согласование в региональных органах управления. Если эти планы предусматривают действия, угрожающие объектам наследия, или не предусматривают мер по защите таких объектов, они не согласуются региональными властями и не могут быть утверждены. В случае конфликта окончательное решение принимает Министерство окружающей среды (Гаукстад и др., 1999).

В Норвегии произведена идентификация и оценка культурных ландшафтов страны, из них 104 отобраны как объекты национального значения, и для 5 модельных территорий разрабатываются специальные планы управления. Норвежская практика выявления и оценки культурных ландшафтов включает в себя анализ как культурно-исторических, так и природных его достоинств (например, биоразнообразия), что позволяет адекватно описывать территории, обладающие как культурно-исторической, так и природной ценностью.

ПОЛЬША

Вопросами культурного наследия в Польше занимаются Министерство культуры и национального наследия и Управление Генерального хранителя памятников, куда входит Служба охраны памятников. Аналогичные подразделения создаются на уровне воеводств под началом воеводы. Вопросами территориального управления, включая создание охраняемых природных территорий, занимается Министерство окружающей среды и рационального природопользования.

В сфере охраны культурного наследия согласно закону “Об охране культурных ценностей” предусмотрены следующие категории, имеющие большое значение для сохранения польского ландшафта: культурный заповедник, культурный парк, памятник культуры и зона консервационной охраны. Организация управления культурным наследием Польши подверглась существенным изменениям в последние годы, многие тенденции аналогичны наблюдаемым сегодня в России (Онуфриенко, рукопись).

Категории охраняемых природных территорий устанавливаются двумя законами — “Об охране природы” и “Об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов” (Охраняемые…, 1999). В системе охраняемых природных территорий для охраны культурного наследия и культурного ландшафта основное значение имеют национальные парки (управление которыми осуществляет Служба национальных парков), природно-ландшафтные комплексы, ландшафтные парки, территории охраняемого ландшафта и памятники природы (все эти формы создаются воеводскими указами и включаются в планы территориального управления и региональные планы воеводства).

В Польше разработаны программы по изучению и оценке ландшафтов с учетом их историко-культурного значения. Составлена оценочная карта культурных ландшафтов и подготовлено необходимое научно-методическое обеспечение по их идентификации и сохранению в рамках решения задач территориального планирования.


МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ

Нельзя не отметить все усиливающуюся консолидацию международных усилий по охране культурных ландшафтов. Помимо выделения (в 1992 г.) номинации по культурным ландшафтам и выработки соответствующих рекомендаций в рамках выполнения Конвенции о Всемирном природном и культурном наследии в октябре 2000 г. была принята Европейская конвенция по ландшафтам. Конвенция вступит в силу после того, как 10 стран-участниц заявят готовность ратифицировать ее на своей территории. Россия не имеет перспектив войти в их число в ближайшее время, так как ее государственные управленческие структуры и законодательство не отвечают установленным конвенцией требованиям. Важное значение для сохранения культурных ландшафтов имеет также программа ЮНЕСКО “МАВ” по биосферным заповедникам, что было зафиксировано в Севильской стратегии и принятых в ее развитие международных документах. Для обмена опытом работ по культурным ландшафтам велика роль научных центров Европы, инициативой которых является проведение каждые два года международной конференции Permanent European Conference on the Problems of Rural Landscapes. В 2002 г. такая конференция проводится в Тарту.


ОХРАНА И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ В НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКАХ РОССИИ

Государственная охрана историко-культурных объектов (памятников истории и культуры) включает в себя систему правовых, организационных, финансовых, информационных и иных принимаемых государством мер, направленных на выявление, учет, изучение, проведение историко-культурной экспертизы, установление границ территорий и зон охраны таких объектов, контроль за их сохранением и использованием.

К государственным органам охраны объектов культурного наследия относятся Министерство культуры РФ и его региональные подразделения при администрациях субъектов Российской Федерации (комитеты, управления, департаменты), Федеральная Инспекция охраны недвижимых памятников истории и культуры при Министерстве культуры РФ, региональные управления (комитеты, центры, инспекции) государственного контроля, учета, охраны и использования памятников истории и культуры при администрациях субъектов Российской Федерации. Соответствующие подразделения существуют и при администрациях муниципальных образований, в ряде случаев им передаются отдельные полномочия государственных органов. Государственные органы охраны памятников и руководство национальных парков должны действовать совместно и согласованно, обеспечивая сохранение историко-культурных ценностей территории. Необходимо установить соответствующие соглашения с госорганами охраны памятников и Госкомимуществом, обязывающие их координировать свою деятельность с администрацией национальных парков в отношении объектов историко-культурного наследия.


ОСНОВНЫЕ ДЕЙСТВИЯ ПО ОХРАНЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ В НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКАХ

Как государственные учреждения, в задачи которых входит сохранение и восстановление объектов историко-культурного наследия, национальные парки в границах своих территорий и охранных зон призваны выполнять функции государственного управления в области охраны, популяризации, сохранения и использования объектов историко-культурного наследия в рамках и объеме, установленном индивидуальными положениями об этих ООПТ и определяемых федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В процессе выполнения своих функций и задач национальные парки развивают соответствующие формы профильной деятельности, предусмотренные законодательством об охране объектов культурного наследия и установленные индивидуальными правоустанавливающими документами национальных парков, а именно:

  • Согласовывают:

  • мероприятия по сохранению, охране, использованию и популяризации объектов историко-культурного наследия, находящихся в границах национального парка;

  • проекты зон охраны памятников истории и культуры;

  • проведение хозяйственных, земляных, строительных и иных работ на территории и в зонах охраны объектов культурного наследия;

  • решения по изменению правового статуса земель;

  • границы территорий памятников истории и культуры;

  • проектно-сметную документацию на памятники истории и культуры в рамках отведенных национальному парку полномочий;

  • проведение археологических раскопок.

  • Осуществляют:

  • составление схем размещения ценных культурно-ландшафтных комплексов и иных объектов историко-культурного наследия;

  • проведение инвентаризации и разработку кадастра объектов культурного наследия;

  • мероприятия по сохранению, охране, использованию и популяризации памятников истории и культуры, переданных национальным паркам в оперативное управление и пользование, включая планирование и проведение работ по их консервации, восстановлению, ремонту и реставрации;

  • мероприятия по восстановлению и сохранению культурных ландшафтов и традиционных форм живой культуры (промыслов, ремесел, ярмарок, праздников и т. п.);

  • разработку и внедрение комплексных культурно-экологических просветительских программ для местного населения с вовлечением местных жителей в работы по сохранению, охране, популяризации природного и культурного наследия;

  • ознакомление посетителей с основными историко-культурными ценностями национальных парков в процессе проведения туристско-экскурсионной деятельности и при соблюдении режима установленных ограничений на территории объектов историко-культурного наследия.

  • Участвуют в:

  • выявлении, изучении, мониторинге, учете и популяризации объектов культурного наследия совместно со сторонними научно-исследовательскими, общественными и проектными организациями;

  • разработке и развитии нормативно-правовой базы регионального и местного значения, необходимой для обеспечения сохранности и оптимального использования культурных ландшафтов и иных культурных ценностей на территории национальных парков;

  • государственной охране памятников истории и культуры и контроле за содержанием объектов и участков культурного наследия во взаимодействии с государственными органами охраны культурного наследия и в пределах установленных национальному парку полномочий в отношении памятников истории и культуры;

  • государственной историко-культурной экспертизе.

Развитие перечисленных видов деятельности может быть обеспечено только при существенных кадровых изменениях в штатной структуре национальных парков, в которой на данное время специалисты соответствующего профиля (архитекторы, археологи, этнографы, историки, географы) далеко не всегда предусмотрены. Существующая кадровая структура национальных парков ориентирована в основном на выполнение задач охраны лесного фонда. Государственная политика финансирования национальных парков в связи с их историко-культурными задачами также требует значительной корректировки.

В границах национальных парков и в их охранных зонах сосредоточены значительные историко-культурные ресурсы, используемые службами национальных парков для просветительских и рекреационных целей. Во многих случаях экологическое просвещение и экологический туризм ориентируются на те историко-культурные объекты, к управлению которыми парки как государственные учреждения не имеют никакого отношения, являясь в управленческом смысле “внешними пользователями”. К такого рода объектам, как правило, относятся различного рода культурные центры, в частности религиозные, но и не только. Яркие тому примеры — территории национальных парков “Русский Север” с уникальными монастырскими комплексами и музеем-заповедником, “Плещеево озеро” с примыкающим к нему историческим городом Переславлем-Залесским с множеством монастырей и памятников культуры и т. д. Основные мотивации посещения территории здесь связаны с перечисленными культурными объектами, а природа парка становится своеобразным “приложением”.

Таким образом государственные учреждения, религиозные организации, местные органы власти, являющиеся владельцами и пользователями таких объектов, определяют характер и возможности просветительской и туристской видов деятельности, осуществляемых национальными парками. Такого рода взаимоотношения могут быть вполне приемлемы, если они не ограничивают инициатив и возможностей национальных парков в выполнении ими своего целевого предназначения. В противном случае имеет смысл добиваться такой ситуации, когда у владельцев историко-культурных ресурсов возникает встречный интерес к ресурсам и услугам национального парка или когда они вовлечены в совместные с национальным парком инициативы. Наиболее удачным объектом для развития совместных инициатив служит культурный ландшафт, поскольку любой культурный центр существует и развивается в системе такого ландшафта, зависим от его функциональных и планировочных связей и заинтересован во взаимодействии со своим непосредственным окружением.

Историко-культурные объекты, расположенные на территории национальных парков, и национальные парки исключительной историко-культурной ценности могут входить в состав Особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, утверждаемых в соответствии с действующим законодательством.

Национальные парки исключительной историко-культурной ценности могут быть отнесены к объектам Всемирного культурного наследия, вносимым в Список Всемирного наследия согласно установленным ЮНЕСКО процедурам. Из российских национальных парков к таким объектам была отнесена в 2001 г. “Куршская коса”. Из памятников культуры, отнесенных к этому высокому рангу в 2000 г., отметим фрески Дионисия из Ферапонтова монастыря, который находится в границах национального парка “Русский Север”.

Подготовка пакета номинационных документов по тому или иному объекту культурного наследия и рассмотрение его Комитетом Всемирного наследия ЮНЕСКО предваряется подачей заявки установленной формы и сопроводительным письмом от лица субъекта Федерации, на территории которого находится данный объект, в Российскую комиссию ЮНЕСКО. Комиссия рассматривает заявку и, в случае положительного решения, направляет ее в Центр Всемирного наследия в Париж для включения в предварительный список объектов, заявляемых от различных стран. Федеральные органы охраны объектов культурного наследия, к сожалению, занимают достаточно пассивную позицию в этом процессе, выполняя фактически только согласующие функции.


ОХРАНА ПАМЯТНИКОВ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ

На сегодняшний день процедуры охраны и регламентации использования историко-культурного наследия разработаны и осуществляются в должной мере только применительно к памятникам истории и культуры.

В соответствии с действующими правовыми актами к памятникам относят только те ценные историко-культурные объекты, ансамбли или комплексы, которые поставлены на учет или выявлены государственными органами охраны объектов культурного наследия, согласно соответствующей процедуре, которая лежит в основе всей системы охраны памятников истории и культуры. Для объектов, включенных в государственные Списки памятников истории и культуры федерального или регионального (местного) значения, а также в Списки вновь выявленных памятников, предусматривается составление:

  • паспорта, где фиксируются имущественный состав памятника, его основные технические данные, предметная ценность и режим содержания,

  • проекта зон охраны (в составе охранной зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта),

  • охранных обязательств пользователей памятников.

Эти действия должны обеспечивать режим сохранения памятника и регламентацию хозяйственной деятельности на сопредельных с ним участках. Однако на практике нередки случаи, когда документация на памятник оформлена не в полном объеме, не утверждены зоны охраны, в охранных обязательствах не оговаривается реальная правовая ответственность пользователей и т. д. — подобные ситуации не должны быть неожиданностью для руководства национальных парков.

Особо следует остановиться на памятниках археологии, поскольку археологические раскопки всегда несут в себе угрозу нарушения объекта охраны и требуют высокого уровня профессионализма. Для такого рода работ предусматривается выдача специального документа — Открытого листа, или разрешения на раскопки. Оно выдается Институтом археологии РАН каждому конкретному исследователю. Проведение раскопок на территории национального парка следует допускать только по согласованию с его администрацией и при достаточной их аргументированности.


ОХРАНА И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ КУЛЬТУРНЫХ ЛАНДШАФТОВ

В практической деятельности национальных парков управление культурными ландшафтами вызывает наибольшие сложности. Анализ существующих менеджмент-планов и участие в их подготовке дают основание утверждать, что национальные парки заинтересованы во включении культурных ландшафтов в систему управляемых ими ресурсов, но часто делают это не на должном профессиональном уровне. У национальных парков отсутствуют опыт работы с этими феноменами и официально установленные методики работы. Термин “культурный ландшафт” не получил общепринятой трактовки.

Понятие “культурный ландшафт” в качестве категории культурного наследия пока не введено в российское законодательство о культуре, поэтому оно не несет какого-либо определенного юридического смысла. В то же время в 1988 г. Россией ратифицирована Конвенция о Всемирном природном и культурном наследии, в Руководящих указаниях по применению которой в 1992 г. понятие “культурный ландшафт” было выделено в качестве самостоятельной категории. Надо отметить, что в обществе наблюдается осознание ценности культурного ландшафта как феномена наследия.

Сохранение культурного наследия, в частности культурного ландшафта, и вовлечение его в программы развития национального парка будет зависеть от следующих принципиальных предпосылок:

  1. юридических прав национального парка на земельные участки и объекты недвижимости, составляющие конкретный историко-культурный объект, в т.ч. ландшафт;

  2. возможностей регламентации других субъектов права на территории национального парка и в его охранной зоне;

  3. состояния объектов наследия, возможностей их восстановления или приспособления под те или иные цели.

В тех случаях, когда национальный парк обладает соответствующими правами, следует подготовить программы восстановления, сохранения, реабилитации наиболее ценных историко-культурных комплексов. В случаях, когда национальный парк не обладает необходимыми юридическими правами, состояние отдельных объектов наследия и всего ландшафта в целом будет зависеть главным образом от государственных органов охраны объектов культурного наследия, муниципальных властей и собственников соответствующих земель и недвижимости. Тем не менее национальный парк может выступить инициатором разработки необходимых программ, рекомендовать и способствовать проведению необходимых действий. Очень многое будет зависеть от просветительской активности парка и его способности формировать общественное мнение.

Культурный ландшафт замечателен тем, что включает в себя и обеспечивает взаимодействие статичных (памятники культуры) и динамичных (живая культура) проявлений культурной жизни. При выявлении и определении путей сохранения разнообразных культурных ландшафтов как объектов природно-культурного наследия необходимо обращать особое внимание на те их разновидности, сохранение которых требует поддержания определенных видов хозяйственной, сакральной или иной социокультурной деятельности, которая в отдельных случаях становится условием существования объекта наследия либо непосредственно представляет собой такой объект. Указанные виды деятельности обеспечивают нормальное функционирование ландшафтного комплекса, сохранение его биоразнообразия, продуктивности, устойчивости, эстетических достоинств. Такая деятельность должна не просто регламентироваться, но поддерживаться и поощряться в конкретных ее формах и масштабах. Следовательно, некоторые формы хозяйственной и социокультурной активности и репрезентативные этнокультурные группы населения также должны стать объектами охраны.

Собственно культурный ландшафт может существовать только в социально-экономическом контексте, поэтому необходимы кропотливая работа со всеми юридическими и физическими лицами в его границах и активный поиск среди них реальных партнеров, понимающих свою ответственность за судьбу национального наследия.

По аналогии с существующими процедурами охраны памятников истории и культуры для культурных ландшафтов необходимо предусматривать составление их кадастра (или паспортизацию), определение и утверждение режимов использования (аналогично определению режимов при выделении зон охраны памятников), оформление правоотношений с основными пользователями и собственниками в границах ландшафтного комплекса.


СОХРАНЕНИЕ ЖИВОЙ ТРАДИЦИОННОЙ КУЛЬТУРЫ

Включение живой традиционной культуры в систему объектов (ресурсов) культурного наследия требует принципиального изменения отношения национального парка как учреждения к местному населению. Эти отношения должны быть основаны на сотрудничестве и взаимопомощи, особенно с теми этнокультурными группами, которые хранят культурные традиции и являются носителями исторической памяти. Культурное наследие, заключенное в живой культуре, рассматривается преимущественно как объект исследования и изучения, но не как объект сохранения и возрождения. В этом деле национальные парки могут сыграть важную роль, включив в систему объектов управления действительно целостные территориальные комплексы с их природой, населением, формами культурной жизни и культурным ландшафтом.

Методические подходы к сохранению традиционной живой (в особенности реликтовой) культуры практически не разработаны, нет общепринятых типологий и классификаций этой группы наследия. Поэтому действия национальных парков по выявлению, систематизации и сохранению такого рода культурного наследия будут носить пионерный, поисковый характер. Коллективам национальных парков нельзя отказываться от работы в данном направлении, ведь возраст людей, которые, как правило, являются носителями традиционной культуры, весьма преклонный. С их уходом будут безвозвратно утрачены определенные культурные навыки, технологии, определенное художественное и поэтическое видение мира.

С мая 2001 г. уникальные феномены живой традиционной культуры, нематериального наследия, также стали рассматриваться как объекты, представляющие международное значение, и регистрироваться в специальных списках ЮНЕСКО. От России первым и единственным пока объектом такого рода стала традиционная культура старообрядцев “Семейских” в Забайкалье (уклад жизни, фольклор, обряды, ремесла, народная медицина).


ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ РЕСУРСАМИ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

Основным правовым актом, регулирующим вопросы охраны и использования недвижимого культурного наследия (памятников истории и культуры), является Закон РСФСР “Об охране и использовании памятников истории и культуры” от 1978 г. Его основные позиции развивает “Положение об охране и использовании памятников истории и культуры”, утвержденное Советом Министров СССР в 1982 г. Основные правовые нормы этих документов, актуальность которых не исчерпала себя, сводятся к декларированию государственной охраны и учета памятников, запрещению угрожающей памятникам хозяйственной или иной деятельности и к обременению их владельцев соблюдать установленные режимы пользования и ограничения.

Преобладает памятниковедческий подход к охране культурного наследия, когда объекты наследия рассматриваются “штучно”. Памятниковедческий подход ориентирован на статичные и моноструктурные в управленческом отношении образования. Однако правовые нормы, применяемые в отношении отдельных объектов, не являются достаточными для решения правовых проблем сложных историко-культурных образований и территориальных комплексов. Поэтому применение вышеуказанных правовых актов не лишено противоречий и сложностей, к которым руководство национальных парков должно быть подготовлено. Территориальный комплекс всегда находится в динамике, и включен в сферу интересов различных, как правило, управленческих структур. Отсутствие территориального подхода к охране культурного наследия, непризнание территории в качестве феномена наследия — существенный недостаток действующего федерального законодательства (Веденин, Кулешова…, 1997).

Надо отметить, что подход к государственной системной охране историко-культурных ценностей как отдельных объектов-памятников начал складываться еще в XIX в., а в 1913 г. было разработано, но не утверждено “Положение об охране древностей”, ставшее прообразом уже последующих законодательных актов в РСФСР (Работкевич, 2000). Именно это традиционное видение ценных историко-культурных объектов и феноменов в качестве штучной “древности”, по-видимому, помешало развитию форм территориальной охраны, или охраняемых историко-культурных территорий. В результате и культурные ландшафты выпали из сферы прямого законодательного регулирования. В какой-то мере зоны охраны, предусматриваемые для памятников истории и культуры, обеспечивают сохранение среды памятника и в этом смысле компенсируют неразвитость территориальных форм охраны, однако их выделение не является обязательным, содержит сложные процедурные формальности и не получило широкого распространения.

Изменение политического устройства страны повлекло за собой существенные изменения во всей законодательной системе и во взаимоотношениях различных субъектов права. С 1995 г. идет работа над законом “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации”, с введением в действие которого будет достигнута правовая определенность в отношении многих проблем, что необходимо для их решения. Кроме того, разработаны и ждут своего рассмотрения проекты законов “Об археологическом наследии” и “О музеях-заповедниках”.

Согласно ст. 13 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях” к числу основных задач национальных парков относятся сохранение историко-культурных объектов и восстановление нарушенных историко-культурных комплексов и объектов. Запрещается любая деятельность, которая может нанести им ущерб. Что же касается реальных правомочий национальных парков, то они сводятся к передаче историко-культурных объектов в “пользование национальным паркам только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры” (п. 3, ст. 12) либо к закреплению историко-культурных объектов за национальными парками на праве оперативного управления (п. 5 той же статьи). Этого явно недостаточно для организации полноценной работы по сохранению историко-культурного наследия на территории парка, для развития инициатив национальных парков по управлению ресурсами культурного наследия.

Необходима разработка подзаконных актов, содержащих конкретные правовые механизмы, обеспечивающие соблюдение всеми действующими в границах таких ООПТ хозяйствующими субъектами установленного режима охраны историко-культурных объектов. Зафиксированные законом правовые нормы достаточны только для однородных в управленческом отношении территорий, когда вся или большая часть земель и иных объектов недвижимости принадлежит одному юридическому лицу, выполняющему функции охраны.

Немало правовых проблем возникает в связи с отнесением земель в границах национальных парков к различным категориям. Хотя закон “Об особо охраняемых природных территориях”, Земельный кодекс и отдельные природно-ресурсные законы оговаривают недопустимость в границах ООПТ деятельности, не совместимой с их целевым назначением, в реальности эта установка не подкреплена конкретными правовыми мерами. Таким образом, одним из основных направлений совершенствования законодательства, в том числе путем разработки подзаконных актов (положений, постановлений, распоряжений), является регулирование правоотношений по режимам содержания имущества и земель, представляющих историко-культурную ценность и находящихся в границах национальных парков, но не обеспеченных формами правовой защиты от имени национальных парков.

В действующем законодательстве об особо охраняемых природных территориях и об охране и использовании памятников истории и культуры не содержится специальных норм, предусматривающих защиту культурного ландшафта и традиционной живой культуры. Культурный ландшафт частично находится под охраной, будучи расположен в границах тех или иных ООПТ. В то же время во многих случаях приходится наблюдать прогрессирующую деградацию этого ресурса. Причины тому — уязвимость самого объекта, сохранение качеств которого требует поддержания определенных видов деятельности, прерывание преемственности культурных традиций между поколениями, излишняя увлеченность руководства парков природоохранными запретами и ограничениями, распространяемыми и на культурный ландшафт, отсутствие в нормативных документах понятия о культурном ландшафте, о его значимости как природно-культурного феномена, неразработанность механизмов его охраны. В России природные и культурные компоненты наследия в сфере управления разделены ведомственными барьерами, и предпринимаемые в их отношении действия заведомо плохо согласуются между собой. Ведомственная разобщенность в принятии решений и отсутствие солидарной ответственности за их результаты — одна из основных управленческих и правовых проблем.

В своей практической повседневной работе руководство национальных парков, как правило, опирается на индивидуальные правоустанавливающие документы — Положение о парке, Положение о землях, включенных в границы парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, Положение об охранной зоне.

Положение о парке, к сожалению, нередко просто повторяет нормы закона “Об особо охраняемых природных территориях” и не содержит конкретных правовых механизмов реализации этих норм, то есть сводится к декларации. Этого явно недостаточно для реального сохранения историко-культурного наследия и интеграции его в программы развития национальных парков. Положение должно фиксировать:

  • что именно отнесено к объектам историко-культурного наследия на территории парка,

  • на каком праве владения могут находиться те или иные историко-культурные объекты в границах парка,

  • каковы следствия такого правообладания (обязанности сторон),

  • каков режим использования ценных в историко-культурном отношении участков и земель историко-культурного назначения,

  • каков порядок заключения сделок по поводу таких объектов,

  • что следует за нарушение установленных регламентов,

  • в чем заключаются обязанности и права администрации парка.

Положение согласуется главой субъекта Федерации, на уровне которого возможно решение подобных вопросов и принятие соответствующих распоряжений и постановлений.

Положение о землях, включенных в границы парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, и Положение об охранной зоне могут иметь очень большое значение для урегулирования правоотношений по поводу объектов культурного наследия, однако в действительности либо выхолащиваются в процессе многочисленных согласований, либо просто попадают в состояние перманентного согласования. Если закон требует согласования правового документа со всеми заинтересованными лицами, то такое требование должно быть исполнено. Однако на уровне опять же главы администрации субъекта Федерации можно издать постановление о порядке согласования. Такое постановление может жестко ограничить время согласительных процедур, установить предельное время “раздумий” согласующей стороны, приравнять отсутствие какого-либо реагирования вообще (что очень распространено) к согласию, а отказ от согласования обязать сопровождать аргументацией. Процесс согласования должен быть гласным и освещаться в местных СМИ с комментариями служб национального парка. Тем самым этот процесс может быть вовлечен в орбиту общественного внимания и получить оценку общественного мнения, которое вряд ли согласится с уничтожением или нанесением ущерба природным и культурным ценностям территории, определяющим ее региональное своеобразие и исключительность.


Недвижимые объекты культурного наследия





следующая страница >>