uzluga.ru
добавить свой файл
1 2
Военнослужащие и военная реформа: о правовых и социальных условиях реформирования кадров вооруженных сил

Воробьев Е.Г. – кандидат юридических наук, доцент, Vorobyov-e-g@rambler.ru

Подлинная военная реформа Вооруженных Сил Российской Федерации не может быть проведена лишь путем военно-административного сокращения и деструктуризации кадров. Она заключается в непрерывном государственном управлении вооруженными силами согласно требованиям действующего законодательства, в том числе, посредством надлежащего материального обеспечения военнослужащих (денежного, пенсионного, жилищного).

Ключевые слова: Вооруженные силы, военная реформа, военное законодательство, социальные условия, личный состав, материальное обеспечение военнослужащих.


Military men and military reform: about legal and social conditions of reforming of the personnel of armed forces

Vorobev E.G. – the candidate of jurisprudence, the senior lecturer, Vorobyov-e-g@rambler.ru

Original military reform of Armed forces of the Russian Federation can't be realized only military-administrative reductions and changes of structure of shots. It consists in the continuous government armed forces according to current legislation requirements, including, by appropriate material maintenance of military men (monetary, pension, housing).

Keywords: Armed forces, military reform, the military legislation, social conditions, staff of military men, material maintenance of military men.


В большинстве публикаций о ходе реформы российских Вооруженных Сил1 в качестве веского критического аргумента выдвигается факт социальной непопулярности проводимых изменений и, прежде всего, состоявшихся кадровых решений. Бессмысленно опровергать эти очевидно проблемные для военного сообщества моменты, зато можно попытаться проанализировать правовые причины и правовые следствия промежуточных результатов реформирования, как говориться, извлечь надлежащие уроки после первых двух лет реализации планов на завершающемся этапе реформы применительно к теме, заявленной в заголовке данной статьи.

Однако прежде чем приступить к осуществлению обозначенного замысла, есть необходимость указать на два весьма значимых момента.

Во-первых, в проводимой модернизации ВС РФ не следует искать некого злого умысла, ибо она протекает в русле общемировых тенденций. Вооруженные силы большинства европейских и иных развитых государств претерпевают аналогичные изменения. Например, Германия также проводит реструктуризацию личного состава армии, уменьшая в пропорции количество низового солдатского состава из числа призывников, и увеличивая число солдат-контрактников. В перспективе запланирован полный отказ от военнослужащих по призыву и переход на комплектование только на профессиональной основе2. Сокращают и, одновременно, модернизируют свои вооруженные силы Франция, Великобритания, США…

Согласно сообщениям международных военных аналитиков, в министерстве обороны все той же Германии мыслят, приблизительно, так же, как и военные руководители России: существующая структура бундесвера полностью устарела, а «армейские гарнизоны стоят не в тех местах, не так вооружены и не так обучены»3.

О военной реформе во Франции сегодня говорится как о наиболее успешном опыте трансформации национальных вооруженных сил в соответствии с современными потребностями. Эта реформа была начата еще в феврале 1996 г. решением президента Ж. Ширака и должна продлиться до 2015 г. В начале, течение первых шести лет, Вооруженные силы Франции были сокращены, реформированы и постепенно переведены с призывной системы комплектования на контрактную4. К 2003 г. произошла полная отмена призыва и состоялся переход к профессиональной, менее многочисленной, но более эффективной армии5. В 2008 г. в «Белой книге» Франции (программе реформ вооруженных сил), было предусмотрено активное переоснащение ее вооруженных сил: в течение 12 лет французское государство должна потратить на оборону 377 миллиардов евро, из которых более 18 миллиардов в год уйдут на оснащение войск. Столь высокие расходы станут возможными благодаря новому значительному сокращению численности рядов военнослужащих (не менее чем на 54 500 человек)6.

Иными словами, проводимая в России кадровая часть военной реформы в ее общих чертах идет в ногу со временем: требуется пересмотр военно-политических взглядов, качественно иное развитие военной науки, разработка и внедрение новых средств вооружения и техники, перестройка военно-экономических отношений, изменение пропорций в соотношении реальных военных угроз с экономическими возможностями и потребностями государства.

Во-вторых, за завесой критики содержания военной реформы часто забывается тот факт, что ее главные направления, в том числе касающиеся личного состава, прямо прописаны в действующем законодательстве, в частности, в военной доктрине нашего государства7. Согласно доктрине, основная задача строительства и развития ВС РФ и других войск заключается в приведении их структуры, состава и численности в соответствие с прогнозируемыми военными угрозами, содержанием и характером военных конфликтов, текущими и перспективными задачами в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время, а также политическими, социально-экономическими, демографическими и военно-техническими условиями и возможностями (п. 32 ВД). Причем, в качестве составляющих кадровой модернизации, указаны: обеспечение необходимой степени укомплектования, оснащения, обеспечения соединений, воинских частей и формирований постоянной готовности и требуемого уровня их подготовки, повышение качества подготовки кадров как высокопрофессиональных, преданных Отечеству военнослужащих (пп. «в»,«г» п. 31, пп. «ж» п. 34 ВД), совершенствование системы комплектования военнослужащими, проходящими военную службу по контракту и по призыву, с преимущественным укомплектованием должностей рядового и сержантского состава, обеспечивающих боеспособность соединений и воинских частей Вооруженных Сил и других войск, военнослужащими, проходящими военную службу по контракту (пп. «о» п. 34 ВД).

Исходя из этого, становится понятным, почему кадровые решения, объявленные в конце 2008 г., были как неожиданными (из-за проведения их в столь сжатые сроки и в столь значимых масштабах8), так и вполне ожидаемыми (сообразно изложенным доктринальным перспективам развития ВС РФ). Полагаем, что эти изменения в цифрах уже известны каждому заинтересованному читателю, но позволим себе вновь воспроизвести их с тем, что бы сличить планы с полученными результатами.

Итак, руководство страны запланировало всего за 3 года (с 2009 до 2012) существенно сократить общую численность ВС РФ, причем, в основном за счет профессиональных военнослужащих: число офицеров уменьшить с 350 тыс. до 150 тыс. человек, ликвидировать должности 140 тыс. прапорщиков, но при этом увеличить до 150 тыс. (в перспективе – до 200-250 тыс.9) человек число военнослужащих контрактной службы, и более чем удвоить число военнослужащих по призыву. В итоге такой модернизации, согласно первоначальным планам реформы, общая численность ВС РФ к 2012 г. должна реально составить 1 млн. человек, в том числе: 150 тыс. офицеров, 150 тыс. военнослужащих-контрактников, 700 тыс. военнослужащих по призыву10. При этом общее количество из сокращаемых 200 тыс. должностей с номенклатурой старших офицеров должно уменьшиться вчетверо (хотя высших офицеров – всего на 20 %), а младших – вдвое.

Как можно судить из приведенных расчетов, первоначально речь шла не только о значительном количественном, но и о существенном качественном изменении кадрового состава ВС РФ. Как и планировалось, по результатам проведенных организационно-штатных изменений на начало 2011 г. численность офицерского корпуса была действительно уменьшена до 150 тыс. человек. Институт прапорщиков в количестве 140 тыс. прекратил служебную деятельность. Однако численность т.н. контрактников так и не достигла планируемого уровня, и составила всего 120 тыс. человек при устойчивой тенденции к ее уменьшению11. Более того, такое уменьшение шло и за счет их активного увольнения по решению командования. О. Божьева указывает, что осенью 2010 г. из войск было уволено до 70 % контрактников12. А число призывников вместо плановых 700 тыс. насчитывало около 500 тыс., причем осенью 2010 г., по признанию заместителя начальника Генерального штаба ВС РФ генерал-полковника В. Смирнова, почти половина призывного контингента (более 200 тыс. граждан) уклонилась от призыва13.

Очевидная невозможность укомплектовать ВС РФ в нужном количестве и призывниками, заставило руководство вновь «дать отбой» первоначальным расчетам в отношении всех категорий личного состава.

Уже в феврале 2011 г., после сокращения на 200 тыс. офицеров, было официально объявлено о введении (следует полагать, о восстановлении) и 70 тыс. штатных единиц офицерского состава14. Примечательно, что приблизительно столько же офицеров (на конец 2010 г. это более 70 тыс. человек) находились за штатом в распоряжении командования. Из этих 70 тыс. «распоряженцев» около 10 тыс. составляли выпускники военных вузов двух последних лет, и около 60 тыс. тех, кого нельзя уволить без предоставления жилых помещений15.

Призывников вновь решено в значительной мере заменить контрактниками. «Вы знаете, что последние решения Верховного главнокомандующего – это иметь 425 тыс. контрактников и 220 тыс. офицеров. Этот вопрос мы будем реализовывать уже буквально с сегодняшнего дня», – сказал в конце марта текущего года начальник Генерального штаба ВС РФ генерал армии Н. Макаров16.

Получается, что новые кадровые решения, объявленные в начале текущего года, фактически направлены на восстановление прежнего положения, существовавшего до сокращения ВС РФ. Иными словами, уже «новые» военные профессионалы, которыми надлежит укомплектовать образовавшиеся вакантные должности, должны составить все те же 60-80% личного состава ВС РФ.

Так что же получилось в результате? Если судить по указанным выше статистическим данным и пока не учитывать новых, по сути противоположных, решений, то можно дать заключение о том, что контрольные плановые цифры численности ВС РФ после первоначального этапа текущего реформирования были достигнуты лишь по показателям сокращения, но не достигнуты по показателям увеличения. Но такой вывод – только сравнительная оценка, показывающая степень выполнения заявленных намерений, выраженных в цифрах. Нас же интересует несколько иное – что же получилось, а точнее, кто получился в результате осуществленных изменений?

Помнится, в Булгаковском «Собачьем сердце», примерно с таким же вопросом обратился к своему ассистенту доктору Борменталю и профессор Преображенский применительно к новому существу – Шарикову («человек, полученный при лабораторном опыте на головном мозгу»). Анализируя произошедшее, ученый признал, что он из милейшего пса получил все того же человеческого донора, которым был бездельник, пьяница и гуляка Клим Чугункин со всеми его кражами и судимостями… И профессор вынужден был признаться своему ученику в экспериментальной неудаче: открытие состоялось, но «вот что получается, когда исследователь вместо того, чтобы идти параллельно и ощупью с природой, форсирует вопрос и приподымает завесу: на, получай Шарикова и ешь его с кашей»17. К аналогичному выводу, но с учетом несколько иного объекта, должны придти и мы. По результатам первых двух лет реформы перед нами – прежние ВС РФ, только сильно сокращенные, «перемешанные» и деструктурированные на новый лад, причем изрядно деморализованные после всего проделанного с ними.

Особо отметим то обстоятельство, что вопреки генеральному вектору перспективного развития ВС РФ, направленному на профессионализацию их личного состава, этот показатель с существовавшего 80% дореформенного уровня18 объективно снизился до 30-40 %19. И речь идет не только о формальных соображениях, вытекающих из количества военных профессионалов (офицеров, прапорщиков, контрактников). Существенно изменился и качественный показатель. Если применить подход, используемый учеными-социологами, то при создании теоретических моделей, позволяющих исследовать профессиональную карьеру офицеров, производится деление профессиональной карьеры военнослужащих на 3 этапа: «овладение военной профессией» (17 – 25 лет); «достижение стабильности результатов» (25 – 40 лет); «достижение профессионального мастерства» (40 лет и далее)20. Такая градация демонстрирует, что реформирование было проведено путем сокращения наиболее опытных категорий военнослужащих без восполнения утраченного21.

Оценив формальный результат, полученный за исследуемый период, обратимся к причинам произошедшего. Их много, но нас интересуют преимущественно правовые аспекты кадрового регулирования.

Соображениями на этот счет могут быть следующие положения.

Во-первых, укажем на то, что за последние 20 лет в России сложился прочный массив достаточно развитого военного законодательства. С учетом этого, всякие административные решения тех или иных кадровых вопросов военного строительства должны протекать соответственно правовым требованиям и ограничениям, содержащимся в действующих федеральных законах и подзаконных правовых актах. Так, например, в положениях все той же военной доктрины нашей страны недвусмысленно обозначены следующие правила, которые следует полагать военно-социальными маяками любых кадровых изменений ВС РФ:

- приведение структуры, состава и численности компонентов военной организации должно осуществляться с учетом выделения на эти цели достаточного количества финансовых, материальных и иных ресурсов (пп. «а» п. 30 ВД);

- стоит задача повышения престижа военной службы (пп. «л» п. 30, пп. «ж» п. 33 ВД);

- необходимо повышение уровня социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также гражданского персонала Вооруженных Сил и других войск (пп. «м» п. 34 ВД);

- должна быть гарантирована реализация установленных федеральным законодательством социальных гарантий военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, повышения качества их жизни (пп. «н» п. 34 ВД).

В Федеральном законе от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»22 в качестве базовых гарантий для личного состава указаны такие правовые нормы, как, например:

- статусные права и свободы военнослужащих гарантируются государством (п.1 ст.1 Закона о статусе);

- система правовой и социальной защиты, а также материального и иных видов обеспечения военнослужащих является единой (п.1 ст.3 Закона о статусе);

- правовая и социальная защита военнослужащих является функцией государства и предусматривает не только закрепление в законах и иных нормативных правовых актах прав, социальных гарантий и компенсаций и иных мер их социальной защиты, а также правового механизма их реализации, но и совершенствование механизмов и институтов их социальной защиты (п. 2,3 ст. 3 Закона о статусе);

- реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих возлагается на все органы государственной власти, и является обязанностью командиров (начальников) (п. 4 ст. 3 Закона о статусе);

- не допускается ограничение военнослужащих в их правах и свободах, а лица, виновные в неисполнении обязанностей по реализации прав военнослужащих, несут за это ответственность (абз. 1 п. 5 ст. 3 Закона о статусе);

- при осуществлении призыва на военную службу, заключении с военнослужащими контракта о прохождении военной службы, а также при увольнении военнослужащих с военной службы государство гарантирует исполнение своих обязательств (абз. 2 п. 5 ст. 3 Закона о статусе);

- государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение, в том числе незамедлительное предоставление служебного жилья по новому месту военной службы (не позднее трехмесячного срока со дня прибытия) по установленным нормам, а при невозможности – иное их размещение (п. 1-3 ст. 15 Закона о статусе);

- при увольнении с военной службы военнослужащим гарантируется предоставление жилых помещений для постоянного проживания (п. 13,14 ст. 15 Закона о статусе);

- военнослужащие, не достигшие предельного возраста пребывания на военной службе, не могут быть уволены без их согласия до приобретения ими пенсии за выслугу лет (абз. 1 п. 1 ст. 23 Закона о статусе);

- при условиях, указанных в законе, военнослужащие, за исключением участников накопительно-ипотечной системы, без их согласия не могут быть уволены с военной службы без предоставления жилых помещений, (п. 15 ст. 15, абз. 2 п. 1 ст. 23 Закона о статусе).

Приведенные статусные положения подкреплены и нормами Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»23, а также Положением о порядке прохождения военной службы24, системно связывающими кадровые вопросы военнослужащих с их социальными гарантиями и формами социальной защиты, в частности, в области их пенсионного и жилищного обеспечения:

- условия контракта о прохождении военной службы включают в себя обязанность гражданина проходить военную службу, а также право на соблюдение его прав, включая получение законных социальных гарантий и компенсаций (п. 3 ст. 32 Закона об обязанности);

- военнослужащий подлежит увольнению с военной службы в строго определенных случаях, в том числе, по возрасту и состоянию здоровья (п. 1 ст. 51 Закона об обязанности);

- военнослужащий может быть уволен с военной службы, в том числе, организационно-штатным мероприятиям (п. 2 ст. 51 Закона об обязанности);

- в период военной службы по контракту военнослужащие могут быть переведены из одного в другой федеральный орган исполнительной власти, в котором законом предусмотрено прохождение военной службы (ст. 44 Закона об обязанности; ст. 17 Положения о прохождении), или направляться не на воинские должности как с приостановлением, так и без приостановления военной службы (ст. 45 Закона об обязанности; ст. 18,19 Положения о прохождении), или переходить на службу в правоохранительные органы с увольнением с военной службы (пп. «б» п. 2 ст.51 Закона об обязанности; пп. «б» п. 4 ст. 34 Положения о прохождении);

- с военнослужащим, достигшим предельного возраста пребывания на военной службе и изъявившим желание продолжить службу, новый контракт может быть заключен (п. 3 ст. 9, ст. 10 Положения о службе);

- военнослужащему, не достигшему предельного возраста пребывания на военной службе, не может быть отказано в заключении нового контракта, за исключением отдельных установленных случаев (п. 10 ст. 9 Положения о прохождении);

- военнослужащий, прослуживший 10 лет и более, нуждающийся в улучшении жилищных условий, без его согласия не может быть уволен со службы без предоставления ему жилого помещения (п.17 ст.34 Положения о прохождении).

Указанные выше и иные нормативно-правовые предписания федерального законодательства позволяют утверждать о том, что в регулировании военного строительства в современной России человеческому фактору отводится первостепенное место: именно постоянный кадровый состав, наряду с военно-технической оснащенностью, составляет несущий стержень в конструкции ВС РФ. Конечно, все тот же закон позволяет государству проводить любые кадровые изменения, но далеко не произвольно, а с ориентиром на соответствие и согласование своих целей с необходимостью соблюдения прав и свобод личного состава, как и с соблюдением подлинного государственного интереса. Ведь кадры – это не просто самое чувствительное звено, а живой социальный и профессиональный продукт, формируемый длительное время и за большие государственные деньги. Военные кадры есть результат эволюции военного строительства, развития ВС РФ. Поэтому ими нельзя распоряжаться столь произвольно и нерачительно. Невостребованные сегодня в ВС РФ, они уже сейчас необходимы на иной военной, правоохранительной или гражданской государственной службе. И эти очевидные правила, не только опирающиеся на законы развития человеческого общества и здравый смысл, но и на прописанные в федеральном законодательстве нормы, почему-то остались за рамками реформаторских мероприятий 2008-2010 гг.

Во-вторых, помимо наличия приведенного массива военного законодательства, важнейшую роль сыграл фактор разбалансированности между должным и сущим, когда, вопреки требованиям закона, его правовые предписания системно не исполнялись самим государством. Именно ненадлежащее исполнение законов – суть, главный источник основных кадровых проблем армии.

Почему в ВС РФ было так много офицеров и прапорщиков (350 000+140 000=490 000)? Почему в офицерских кадрах численно преобладали старшие офицеры, а младших не хватало и, одновременно, их не было куда размещать? Почему в войска не шли контрактники, а уже заключившие контракты, не задерживались на службе?

Главные ответы на эти вопросы общеизвестны.

Во-первых, существующий уровень пенсионного обеспечения создал застой в кадровых рядах лиц, которые, при нормальном порядке, заложенном в законе, давно бы сами освободили места следующему поколению военных профессионалов. Закон о пенсионном обеспечении25 военнослужащих заверяет общество в том, что военная пенсия соизмерима с общим уровнем оплаты ратного труда, и составляет от 50 до 85% ее полного объема, но на деле, вследствие сложившейся структуры денежного довольствия, когда ¾ составляют платежи, не учитывающиеся в расчете пенсий, реальный размер пенсионных выплат ниже денежного довольствия в 3-4 раза. Пока служишь – зарабатываешь. Уволился – все равно работаешь, ибо прожить на такое пенсионное довольствие невозможно. Зачем же увольняться? Многоговорящий факт: военные пенсионеры, в советские годы всегда получавшие в 2-3 раза больше рабочих и служащих народного хозяйства, в наши дни массово переходят на гражданские трудовые пенсии по старости, ибо, по данным председателя ЦК Общероссийского профессионального союза военнослужащих О. Шведкова, почти у 46 процентов военных пенсионеров размер пенсий оказался даже ниже средней пенсии по старости26.

Во-вторых, в коем веке размер денежного довольствия основной массы действующих военнослужащих Минобороны стабильно держится на уровне в 2-3 раза ниже среднего размера заработков государственных гражданских служащих, составляющих ныне около 30 000 руб.27? Естественно, что потенциальные претенденты на должности офицеров и контрактников, еще стоящие перед выбором жизненного пути, адекватно оценивают такую денежную оценку их воинского труда и «голосуют ногами» не в пользу государственных интересов по укреплению ВС РФ молодыми и перспективными высокопрофессиональными кадрами.

В-третьих, помимо денежных вопросов, не меньшую роль сыграло и состояние жилищного обеспечения военнослужащих. Профессиональные военные, выслужившие нормально-расчетные сроки службы, уже за их пределами дослуживают до получения постоянного жилья, которое все никак до них не дойдет. Контрактники из числа нижних чинов, столкнулись не только с безденежьем, но и с отсутствием реализации их права на служебное жилье наравне с остальными военнослужащими контрактной службы. Ведь согласно ст. 15 Закона о статусе, и офицеры, и контрактники должны обеспечиваться на время службы таким жильем по общим для всех правилам. Но, как справедливо показал правовед А.В. Давыдов, в рамках целевой программы контрактного способа комплектования ВС РФ к 2016 г. намечается и реализуется совсем иное: от 80 % до 90 % из них должны быть обеспечены лишь жильем в общежитиях28. Но контрактники – это все те же военные профессионалы на низовых воинских должностях. А жилищные условия для них, должны быть не хуже, чем условия для таких же профессионалов на должностях офицеров. Ведь, как выразился президент страны Д.А. Медведев, «жилье – это самое главное социальное благо, которое должно быть предоставлено военнослужащему в нашей стране»29.

Вот и выходит, что в процессе реализации закона государство вновь искажает суть законодательных предписаний. Оно, решая свои финансовые трудности, не стремится обеспечить точное исполнение законов, а применяет его с искажением, исходя из сиюминутной экономической выгоды и целесообразности текущего момента. Но отрицательные последствия такого подхода к решению денежных и жилищных вопросов, прежде всего для молодых военнослужащих, очевидны. Военнослужащие в очередной раз убеждаются в разрыве между требованием закона и реалиями, т.е. в игнорировании закона государством, в его неисполнении. В результате многие военнослужащие данной категории перестали проявлять интерес к военно-профессиональной деятельности, которая и не кормит сегодня, не накормит и завтра, как и не даст обещанной законом крыши над головой.

Помимо рассмотренных нами внешних условий, влияющих на кадровое состояние ВС РФ, не нужно забывать и о том, что военная организация государства сама есть социальная система, приспособленная к определенному саморазвитию и самоочищению своих рядов, что непосредственно закреплено в действующих нормативных правовых актах.

Согласно положениям ст. 33-35 Закона об обязанности, ст. 5-8 Положения о прохождении поступление на военную службу по контракту предполагается строгий кадровый отбор будущих профессиональных военнослужащих в соответствии с предъявляемыми должностными квалификационными требованиями. Нормы п. 2 ст.10 Закона о статусе, ст. 38,42,43,47 Закона об обязанности, ст. 9-17,19,26,27 Положения о прохождении гарантируют контрактное прохождение военной службы путем прогрессивного карьерного роста для наиболее достойных, в том числе, замещение вышестоящих должностей с учетом полученной квалификации, достигнутыми результатами в служебной деятельности и на конкурсной основе, переводы по службе, как по решению командования, так и по желанию военнослужащих. И, наконец, положения ст. 50,51 Закона об обязанности, ст. 9-17,19,26,27 Положения о прохождении предусматривают правовые гарантии обеспечения профессиональных военно-служебных отношений, персональный подход в решении вопросов продолжения военной службы или увольнения с нее, гарантии возможного продолжения службы для наиболее отличившихся в профессиональном плане преимущественно перед другими военнослужащими, не имеющими таких результатов.

Из указанных выше нормативных положений следует, что надлежащая реализация этих правовых предписаний направлена на создание продуманного кадрового механизма военной организации, обеспечивающего самостоятельное поддержание должного уровня количества и качества личного состава согласно штатному расписанию. И для этого достаточно кропотливо и продуманно использовать имеющиеся средства управления кадрами с учетом объективных факторов и тенденций развития социально-экономических условий военной службы30.

Ведь все упомянутые нами неприглядные реалии армейской действительности, повлекшие отклонения от желаемого государством количественного и качественного состава кадров ВС РФ, государство хорошо знает и принимает активные усилия по их нормализации. На перспективу намечаются вроде бы существенные изменения уровня и структуры денежного довольствия военнослужащих, которые повлекут не менее чем 60 % увеличение военных пенсий31, к 2012-2013 гг. планируется закрыть жилищные проблемы военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, по постоянному и служебному жилью32.

Пусть читатель не взыщет строго за предлагаемый ему примитивизм, но, если сравнить текущие проблемы ВС РФ с больным деревом, а государство с заинтересованным садоводом, то сюжет военной реформы можно обрисовать следующим образом. Немолодое, малопродуктивное дерево требует лечения и обновления. Как поступить садоводу? Чаще всего производятся подпитка, обрезка и омоложение растения. Но и то, и другое может не только улучшить, но и ухудшить состояние дерева, навредить ему, не достичь намеченного, если не соблюдаются определенные правила, среди которых продуманность, умеренность и объективная необходимость. Следовательно, следует предположить, что решение всем хорошо известных проблем военной службы, подобно надлежащей подпитке для больного дерева, и так дало бы свои положительные результаты даже без проведения тех жестких кадровых решений, которые мы наблюдаем. Достижение намеченных целей военной реформы не предполагает внешнего радикального вмешательства в его работу, которое подобно выкорчевке ветвей вместо их умелой обрезки у больного дерева, не требовалось и не требуется. Дерево и само бы успешно оправилось бы от годами развившейся кадровой заскорузлости, сковавшей его, попади оно в нормальные условия, предусмотренные законом.

Исследователь проблем военной реформы В.В. Шлыков33, оценивающий ее цели в целом положительно, цифрами и расчетами доказал, что до ее проведения процесс массового уменьшения численности военных профессионалов протекал еще в больших масштабах, чем это произошло в 2009-2010 гг. Но принципиальное различие заключалось в том, что ранее сокращение инициировалось «изнутри» военной организации, в виде самоувольнения, утечки профессиональных кадров по воле и решению самих военнослужащих. Обратной стороной этого процесса было то, что в целях сохранения комплектования штатов ВС РФ государство проводило непрерывное увеличение набора на военную службу все большего и большего числа граждан. Проблема только усугублялась и, конечно, требовала своего разрешения. В подтверждение сказанному воспользуемся конкретными данными и мнением этого ученого.

«На самом деле попытки критиков А. Сердюкова представить его беспощадным гонителем офицеров, в то время как его предшественники якобы пытались их сберечь и заинтересовать военной службой, сугубо лицемерны. В действительности они уволили или вытолкнули из армии в несколько раз больше офицеров, чем А. Сердюков. Да, ни П. Грачёв, ни И. Сергеев, ни С. Иванов никогда не говорили о необходимости сокращения офицерского корпуса. Но вольно или невольно они сделали многое для того, чтобы избавиться от как можно большего числа офицеров».

«По данным Главного управления кадров Минобороны с 1993 г. по 2002 г. из армии уволились 457 тыс. офицеров, из которых 337 тыс. (80 %) сделали это досрочно, не дождавшись пенсии по выслуге лет. 30 % уволившихся досрочно составляли офицеры моложе 30 лет. Ежегодно армия теряла в среднем 45 тыс. офицеров, хотя по годам эта цифра распределялась неравномерно…Так, в 2002 г. службу оставили 38,5 тыс. офицеров, из них 30 тыс. – досрочно».

«…Руководство Минобороны продолжало наращивать выпуск лейтенантов военными вузами. В 2006 г. – 16,5 тыс. человек, в 2007 г. уже 18,5 тыс. Но и этого показалось мало: выпуск лейтенантов постановили довести до 20 тыс. в год. Интенсивно продолжалась подготовка офицеров запаса на военных кафедрах 223 гражданских вузов (50 тыс. лейтенантов в год). Специальным указом президента Б.Н. Ельцина разрешалось призывать на двухгодичную военную службу до 15 тыс. «пиджаков» в год».

«О том, насколько неожиданным для армии и общества стало объявленное А. Сердюковым радикальное сокращение, свидетельствует и такой факт: 8 сентября 2008 г., за месяц до объявления программы реформы, на закрытом заседании Государственной думы фракция КПРФ потребовала отставки министра. Основным пунктом обвинения было утверждение, что при нем «некомплект офицеров достиг 40 тысяч человек» и что «о боеспособности армии в таких условиях говорить не приходится»34.

Итак, по объективным показателям кадровых процессов, протекавших в ВС РФ до анализируемой реформы, государство вполне могло заменить «громкую» реформу на «тихую», ведущую к тем же результатам. Но из вариантов, которые конституционное (государственное), административное и военное законодательство предоставляет в качестве возможных, был избран внешне эффективный и самый простой вариант кадрового радикализма. Провести же любые кадровые изменения в самой управляемой организации государства не составляет большого труда. Однако, как было показано ранее, сокращения произошли, но желаемые результаты так и не были достигнуты. Почему?

Возвращаясь к ранее использованной метафоре о дереве и садоводе, воспользуемся мудростью наших классиков, и припомним басню И.А. Крылова «Дерево». Предисловие ее таково. Молодое деревце, окруженное старым лесом, не могло, как ему казалось, из-за этого привольно расти. Желая света и простора, оно попросило крестьянина вырубить вокруг него все старые деревья. Крестьянин исполнил просьбу. И вот, наконец, пришло это самое долгожданное приволье для молодого растения.

«‎‎Но торжество его недолго было!

‎То солнцем дерево печет,

‎То градом, то дождем сечёт,

И ветром, наконец, то Деревцо сломило.

«Безумное! – ему сказала тут змея, –

‎Не от тебя ль беда твоя?

Когда б, укрытое в лесу, ты возрастало,

Тебе б вредить ни зной, ни ветры не могли,

Тебя бы старые деревья берегли;

А если б некогда деревьев тех не стало,

‎И время их бы отошло,

Тогда в свою чреду ты столько б возросло,

‎Усилилось и укрепилось,

Что нынешней беды с тобой бы не случилось,

И бурю, может быть, ты б выдержать могло!»35

Мудрость веков учит человечество: в развитии общества резкие скачки возможны, но они аномальны. На каждом этапе своего развития общественные институты несут в себе следы и прошлого, и будущего. Новое появляется не иначе, как через поступательное развитие и изменение старого. При этом все формы общественных явлений находятся в непрерывном развитии, являющемся их естественным способом и формой существования.

Вот как пояснил это в популярной форме выдающийся мыслитель конца XIX – начала XX века В.И. Ленин, ссылаясь на труды классиков марксизма, в частности, на работы Ф. Энгельса. «Великая основная мысль, что мир состоит не из готовых, законченных предметов, а представляет собой совокупность процессов, в которой предметы, кажущиеся неизменными, равно как и делаемые головой мысленные их снимки, понятия, находятся в беспрерывном изменении, то возникают, то уничтожаются, – эта великая основная мысль со времени Гегеля до такой степени вошла в общее сознание, что едва ли кто-нибудь станет оспаривать ее в ее общем виде. Но одно дело признавать ее на словах, другое дело – применять ее в каждом отдельном случае и в каждой данной области исследования»36.

Иными словами, диалектико-материалистический подход к рассматриваемым нами вопросам современного реформирования ВС РФ ведет нас к важнейшему методологическому выводу: если кризисное состояние военной организации государства является объективным результатом его развития как объекта государственного управления, то тогда возможен единственный способ преодоления этого кризисного состояния ВС РФ, а именно, реформирование не объекта, а того государственного управления, которое привело к такому его состоянию.

Опираясь на конкретные правовые положения норм законов и подзаконных актов, мы уже продемонстрировали читателю главные причины сложившегося положения с кадрами ВС РФ. Речь шла о системном неисполнении нормативных предписаний самим же государством как об источнике деструктивных процессов в системе профессиональных кадров. Предположим, что за счет сегодняшней экономии на уволенных военнослужащих из числа профессионалов, государство завтра найдет деньги на достойное денежное довольствие, жилищное обеспечение и проч., для оставшихся служить. Однако со временем, при сохранении существующего подхода к государственному регулированию военного строительства, данный «желаемый» уровень постепенно будет утрачен, и объект управления вновь войдет в положение все той же непригодности, в котором он находится сейчас.

Вполне уместно подтвердить наше умозаключение и уроками из летописи государства российского.

Историкам хорошо известна личность российского императора Николая I (Николая Павловича Романова) (1796-1855), царствование которого началось с подавления восстания декабристов и завершилось преддверием отмены крепостного права и начала развития промышленного капитализма. Одним из важных начинаний этого самодержца была глобальная административная реформа, в том числе, и в отношении армии. По свидетельству современников, Николай I был «солдат по призванию, солдат по образованию, по наружности и по внутренности», и в течение всей жизни (царствование его длилось около тридцати лет) он пытался создать армию, соответствующую его роли «жандарма Европы» (как лица, подавившего военной силою европейские революционные выступления 1848-1849 гг.)37. Однако все многолетние военно-реформаторские усилия этого императора завершились крахом, что стало очевидным после поражения России в Крымской войне 1853-1856 гг. Истинные причины реальной слабости по формальным признакам мощной и многочисленной (более чем миллионной) русской армии, с неисчерпаемым кадровым резервом, показал все тот же Ф. Энгельс, умело применивший к анализу данного факта диалектико-материалистический метод, который мы уже обозначили выше. Процитируем этого классика марксисткой науки и, одновременно, известного специалиста в области военно-экономических и военно-социальных исследований своего времени.

«Не меч и пуля противника, не болезни, которые неизбежны во многих частях Южной России, даже не необходимость длинных переходов, так сильно опустошающих ряды русской армии, а те особые условия, при которых русский солдат вербуется, муштруется, марширует, обучается, довольствуется, одевается, расквартировывается, руководится командирами и сражается, служат причиной того ужасного факта, что почти вся русская армия, существовавшая в 1853г., уже исчезла с лица земли, не вынудив противника понести и трети тех потерь, которые она сама понесла»38.

Нет сомнений в том, что приведенные нами аксиоматические правила закономерностей общественного развития и уроки из истории военного реформаторства хорошо известны руководству нашей страны.

Не о военнослужащих, но в тему рассматриваемой нами проблемы уровня профессионализма кадров, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев совсем недавно сказал следующее: «В том, что касается различных приемов удержания специалистов, о которых здесь коллеги говорили, – они, в общем, все хороши. Лучший прием, понятно, это зарплата, решение жилищной проблемы, конкурентоспособные условия применительно к конкретному населенному пункту. Не у всех простая ситуация. Коллеги рассказывали, в чем у кого и какие проблемы. Тем не менее, это делать нужно, иначе не удержать тех, кто приходит… Мне кажется, что бояться вымывания кадров бессмысленно. Тех, кого захотят перекупить, и так перекупят, какие бы вы барьеры ни ставили и какие бы вы критерии ни вводили. Надо самим условия создавать для того, чтобы они не разбегались»39.

Вот она, та самая формула, которую и следует полагать подлинной формулой военной реформы применительно к задаче профессионализации военных кадров. Она пока что осталась за рамками проведенного этапа реформирования, но именно она, и только она может дать столь желаемые результаты. Достижение их – дело будущего, последствия длительного и непрерывного надлежащего исполнения законов самим государством, т.е. кропотливого труда власти над своим детищем в виде обновленных ВС РФ. Проявление нахрапа, всякого рода кампанейщины и нетерпеливости наподобие свежих радикальных кадровых решений ведут лишь к дискредитации подлинной военной реформы. Все тот же баснописец И.А. Крылов иносказательно показал примерно такой же подход на примере неугомонного медведя, пытавшегося спешно, лишь благодаря своей силе гнуть дуги из растущих деревьев. Деревьев зверь наломал немало, но потерпел фиаско, ведь дело было не только, и не столько в силе, сколько в умении и терпении. Медведю хватало мощи ломать деревья, но выгнуть дуги из них так и не получалось, ибо «дуги гнут с терпеньем и не вдруг»40. Точно также любые государственные управленческие действия, несоизмеримые со свойствами объекта управления, с объективными условиями его реального существования и развития, ведут к пустому шуму и «ломанию деревьев», без достижения ожидаемого результата.

Следовательно, реальное реформирование кадрового состава ВС РФ произойдет не ранее, чем государство на практике обеспечит изменение условий, в которых существуют ВС РФ, произведет своего рода надлежащую подпитку, обрезку и омоложение «больного растения». Причем положительный эффект будет достигнут не в результате мер, подобных изменениям 2008-2012 гг., а вследствие нормальной плановой работы всех механизмов государства и государственной военной организации, предусмотренных действующим законодательством.

В завершение состоявшегося разговора о реформе ВС РФ, ее соотношении с правовыми и социально-экономическими реалиями военной действительности, нельзя умолчать об еще одном немаловажном моменте, лишь вскользь упомянутом ранее. Речь идет о морально-нравственной стороне принятого в 2008 г кадрового решения, реализованного на практике в 2009-2010 гг. Классики философии и политологии учили нас, что словам нужно верить не иначе, как сравнивая их с делами. Правоведы, помимо этого, должны проводить такое же сравнение и с правовыми нормативными предписаниями. Нужно ли убеждать читателя в том, что мероприятия, проведенные в отношении кадров ВС РФ, не в полной мере согласуются, а по отдельным моментам, даже входят в противоречие с такими принципами правового государства, как приоритет прав и свобод гражданина и человека, верховенство закона и подчиненности государства законам, соизмерение государственной политики с интересами отдельных граждан и всего гражданского общества41. Это как раз то, что ныне закреплено в правовых актах всех уровней, от конституционного до подзаконного ведомственного, когда на первое место выдвигаются именно всевозможные гарантии реализации и защиты прав военнослужащих и других граждан.

Напомним читателю тот факт, что планы по новому реформированию возникли хотя и внезапно, но не беспочвенно. Кардинальная реформа действительно назрела давно. Еще в 2006 г. в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин охарактеризовал доставшееся ему в наследство состояние ВС РФ к 2000 г. так: «Армия – 1 миллион 400 тыс. человек, а воевать некому»42. После этого состоялись две кадровые реформы, по окончании каждой из которых руководством страны и Минобороны публично заявлялось о переходе от реформенных «скачков» к поступательной плановой модернизации. Но результаты всем известных событий августа 2008 г. в Южной Осетии вновь показали, что ничего принципиально не изменилось. Нужно было что-то делать, и делать быстрее. Но, как всегда, на первое место вновь был поставлен денежный вопрос. Ни для кого не секрет, что почти полная смена военного руководства Минобороны на гражданских лиц из числа финансистов и экономистов свидетельствует о преимущественно экономической подоплеке всех событий, названных военной реформой в ее сегодняшнем виде. Следует предположить, что суть государственного замысла состояла в следующем: в пределах выделяемых государством значительных бюджетных средств, за счет сокращения общей численности личного состава из числа офицеров и прапорщиков и увеличения количества «недорогих» призывников, оптимизировать государственные затраты таким образом, чтобы оставшимся служить хватило на существенное увеличение денежного довольствия и жилищное обеспечения, а также на перевооружение армии новыми образцами оружия и боевой техники.

Мы уже показали, что и другие государства действуют в том же направлении. Однако такая схожесть наблюдается лишь в путях изыскания денег, но не в средствах достижения целей военных реформ. Продемонстрируем это принципиальное различие на еще одном примере, на опыте реформирования вооруженных сил США, для чего приведем извлечения из Военной доктрины этой сверхдержавы, касающиеся интересующих нас вопросов.

«При сокращении вооруженных сил военно-политическое руководство США пытается следовать совету генерала Дуайта Эйзенхауэра, который предупреждал во время демобилизации после второй мировой войны: «Не делайте своих ошибок в спешке»...

Есть две бюджетные статьи, позволяющие добиться экономии средств. Первая – зарплата военного персонала. Эта статья расходов, безусловно, наиболее важна. Один из уроков войны в заливе заключается в том, что замены высокоподготовленному солдату, морскому пехотинцу, летчику быть не может. В вооруженных силах, комплектуемых по принципу добровольности, самой большой статьей, по которой могут быть произведены сокращения, являются затраты на содержание военнослужащих. В США она достигает 55 % всех военных расходов. Экономия на зарплате получается сразу же по сокращению размеров этого источника. Поэтому сейчас сдерживается поступление рекрутов на службу в армию, ужесточаются требования к ним, делается все для того, чтобы военнослужащие как можно раньше выходили на пенсию. Однако существует предел, дальше которого сокращения идти не могут»43.

Это, так сказать, буквы о реформе ВС США. А вот как они прочитываются нынешним руководителем американского военного ведомства. Главное внимание Роберт Гейтс, в прошлом профессионал-аналитик из ЦРУ, специалист по России, уделяет не технологиям, а людям. «Войну выигрывает не оружие, а человек» – руководствуясь данным подходом, этот министр обороны активнее продвигает в руководство офицеров среднего звена, приобретших боевой опыт… Реформируя ВС США, Гейтс не намеревается радикально изменять их облик. При этом даже противники шефа Пентагона согласны с его сторонниками: Роберт Гейтс – один из самых эффективных менеджеров, которые в последние десятилетия руководили оборонным ведомством США44.

Позволим читателю самостоятельно осмыслить данные доктринальные положения и действия военно-политического руководства этого государства, сравнив их с уже представленными российскими планами и реалиями их исполнения, а сами вновь обратимся к проблемам реформы ВС РФ.

Не оспаривая определенный рационализм российского сугубо экономического подхода, укажем на некоторые моменты, вызывающие обоснованные сомнения.

Во-первых, любые кадровые сокращения военнослужащих по контракту, проводимые в столь большом масштабе, по крайней мере до их завершения, ведут не к экономии, а к значительным дополнительным затратам, откладывающим экономический эффект от их проведения на более позднее время. Например, только на выполнение текущих задач по строительству жилья в 2012 г. Минобороны в начале этого года уже запросило у Правительства РФ дополнительные средства почти на 50 миллиардов руб.45

Во-вторых, даже относительно небольшая, хорошо обученная и вооруженная профессиональная армия не может быть дешевой по определению46. И если, например, руководство Германии, как и России, от сокращения общей численности ВС РФ ждет некого уменьшения бюджетных затрат в их абсолютных величинах, то руководство бундесвера придерживается совсем иной позиции. В частности, бывший руководитель немецкого военного ведомства цу Гуттенберг специально подчеркивал, что деньги для него – не главное, и что будущее бундесвера не должно определяться «состоянием кассы»47.

В-третьих, даже если предположить, что сэкономленные от сокращения личного состава деньги можно будет выделить уже завтра, то решить давно назревшие материальные и нематериальные проблемные вопросы ВС РФ на эти «свободные» деньги в такое же одночасье никак не получится: новое оружие и боевая техника не поступит в войска (их физически нет, да и программа по их производству только разрабатывается48), нормальная военная пенсия так до сих пор и не планируется49, достойное денежное довольствие и жилье – опять-таки только в проектах и обещаниях. Небыстро появится и новый высоко профессиональный офицер или контрактник. И уж совсем нескоро возможно восстановление доверия граждан, как уволенных насильно, так и оставшихся служить, к своему государству. Ведь в ходе реформы государство без утайки перешагнуло через законно установленные социальные приоритеты. Кадровая экзекуция, проведенная от имени власти, показала, что в сугубо фискальных интересах с интересами людей в погонах никто не собирается считаться, что с ними можно сделать все или почти все, если они не вписываются в рамки реформаторских замыслов. И любые заверения общественности в том, что «с армией все офицеры расстанутся лишь после того, как государство выполнит свои обязательства, и в первую очередь предоставит тем, кому это положено, собственное жилье»50, лишь сглаживают, но не устраняют отрицательного эффекта от свершившегося.

Следует согласиться с мнениями тех политологов и правоведов, которые признают, что кадровые решения, реализованные в ходе реформы, формально вполне законны, зато они продемонстрировали военному сообществу преимущественно рыночно-механическое отношение к человеку в погонах, к своему защитнику, пренебрежение к индивидуальному и общественному мнению, то есть нанесли мощный удар по авторитету военного руководства, по доверию к нему со стороны армейской общественности51. Верным доказательством этому стали факты разного рода правозащитных (самозащитных и юрисдикционных) действий, в том числе, резкое увеличение количества обращений военнослужащих и военных пенсионеров в судебные и иные правозащитные инстанции против своего государства52.

Итак, нами был предложен юридический анализ первых результатов текущей военной реформы, сравнение планов с их достижением, выявление причин и прогнозирование дальнейших действий. Эти вопросы были рассмотрены в увязке с состоянием и развитием материального обеспечения военнослужащих, прежде всего денежного и пенсионного довольствия, их жилищного обеспечения.

Выводы напрашиваются сами. Военное реформирование в том виде, которое состоялось, изначально не могло преодолеть объективно существующего положения дел, препятствующего реформированию. В результате мероприятий, проведенных с профессиональными кадрами ВС РФ страны, ничего позитивного не произошло, так как ничего не предпринималось для этого. Позитивные изменения, которые все-таки могут привести к достижению реформаторских целей, только планируются к реализации. А потому, независимо от субъективных устремлений, настоящая реформа сможет протекать лишь по правилам, соотносимым с объективными обстоятельствами, с правовыми и социальными реалиями, в том числе и с существующими потребностями преодоления многолетней стагнации в материальном (денежном, пенсионном, жилищном) обеспечении военнослужащих и лиц, увольняемых с военной службы. В противном случае, материальные издержки от таких мероприятий, которые мы уже наблюдали, станут не столько внеплановыми, экстраординарными и чрезмерными, сколько пустыми затратами, не достигающими намеченных целей и отрицательно сказывающимися на поступательном развитии ВС РФ, а моральные и идеологические последствия от них (речь о духе армии) – не восстанавливаемыми на многие годы вперед.




следующая страница >>