uzluga.ru
добавить свой файл
1


Доброто управление в основата на макроикономическите политики

Конференция „Доброто управление и макроикономически подходи за устойчиво икономическо развитие”, Асоцияция Джордж Маршъл България, 06.12.2012


Проф. Тодор Танев, доктор на политологическите науки

Софийски университет „Св. Климент Охридски”


Резюме: Макроикономическото развитие на която и да е държава в никакъв случай не е самостоятелен процес. Стопанският сектор се развива в единство с държавния и гражданския. По тази причина традиционната практика на изолирано управление на макроикономическите процеси сами по себе си е неефективно. Съвременната система на добро управление (Good Governance) представлява балансиращо управление едновременно на трите сектора и затова е единственият ефективен и ефикасен държавнически подход. Основата на доброто управление обаче е гранд-стратегията за оцеляването, развитието и сигурността на конкретното общество, която засяга и се проявява едновременно в трите сектора. Стратегическият дефицит води до дефицит на добро управление и оттам на макроикономическа неефективност.


Макроикономическите процеси са неделими от процесите в държавния и гражданския сектор. Този факт е особено актуален в епохата на глобализация. Глобализацията взривява затворената политическа система на някогашната национална държава, в чиято пирамида можеше да съществува независим връх (вътрешен суверенитет) и зависими йерархични пластове. При глобализацията политиката в рамките на държавата постепенно губи онова значение, което е имала за разтието на останалите сектори. Върхът вече не е връх, правителствата зависят от международни процеси така, както никога преди в последните 2 столетия на националната държава. Централизираното политическо управление на икономическите процеси от миналото е още по-дискредитирано.

При тези обстоятелства се появи нова система на управление, наречена добро управление (Good Govertnance). Бързам да поясня, че не става дума за по-техничен и по-резултатен мениджмънт (Good Management), а за висше държавно управление: руските губернии например имат губернатори начело, а не мениджъри, чиято роля е държавническа, а не технократска. Съществуват множество опити за описание на доброто управление (на държавите), създадени от водещи мждународни организации (МВФ, СБ, ЕС, ООН, ЕБВР и т. н.). Те все пак са в рамките на политически документи, което намалява концептуалната им стойност. Пълнокръвното и стойностно понятие за доброто управление го представя преди всичко като постоянен баланс между трите сектора – пазарния, държавния и гражданския.

Алегория за доброто управление е управлението на класическите радиоапарати с клавиатура: изключването на един от потъналите бутони става с натискане на някой от съседните, но за да не остане на свойред той натиснат трябва да се борави с два – едновременното натискате на два и повече не води до задържане на никой във включено положение. Това, което всъщност искам да кажа е, че „потъването” на един от секторите може да се спре с „натискането” на другите два. Опитът да се прекрати стопанска криза с използването само на политически средства води до лоши резултати не само за стопанското развитие, но засяга след време преди всичко политическата сфера.

„Потъването” може да е от различен вид и резултат от различни причини, но едно е сигурно за него, че става дума за рязка и неконтролирана загуба на ефективност. Основната причина за загуба на ефективност в икономиката, политиката и гражданския сектор е появата на монопол. В частност свободните пазарни отношения са застрашени винаги от монопола, било то вътрешен (икономически монопол) или външен (политически или групов). В този смисъл доброто управление, което „издига” обратно икономическата сфера без диктат е икономическа ценност. Доброто управление е светът на публичните политики, а не на някогашната „голяма” политика на взелата политическата власт партия. Развитието на практиките на доброто управление в България би следвало да представлява основен икономически и политически приоритет на развитието.

Доброто управление е твърде особен вид държавническа политика, която е много активна, без обаче да представлява каквато и да е намеса в свободните стопански отношения. Заплахата за икономиката по линия на политиката идва от партийния тип политика, не от държавническата. Политикът-партиец налага с власт формулата на обществено благоденствие. Държавникът управлява по коренно различен начин, като балансира отношенията между държавния, частния и гражданския сектор. Единственото, което управляващият държавник върши е да контролира елементите на обществената саморегулация, за да изпълняват своята функция по най-добър начин. Този начин на управление функционира най-добре, когато в нито една нова ситуация не се дава възможност на някой от трите сектора да влоши изпълнението на регулиращата си функция, а влошаването се случва, когато в държавния, частния или гражданския сектор се появи монопол. Държавникът не допуска появата на такъв монопол, като балансира взаимодействията помежду им чрез използване на положителните черти на другите сектори.

Всеки от трите сектора ражда монополи – това е естествен резултат от увеличаването на властта отвъд определена мяра. Слабата власт е лоша за обществото, но прекомерната е двойно зло. Борбата срещу монополите в който и да е от трите сектора е успешна само при условие, че срещу него се пусне регулиращата сила на съюзените други два сектора, а не когато ръководителят влиза в единоборство с монополиста, разчитайки единствено на своята власт.

Политическата власт например в строго определени ситуации при кризи може да е добра за функционирането на пазара и гражданското общество, но самото господство на държавата над икономическия и гражданския сектор води до раждането на политически монопол и сериозен спад на икономическата ефективност. В такава ситуация успешен ще е държавният ръководител, който успее да ограничи политическия монопол с усилване на регулиращия потенциал на частния и гражданския сектор. Инструментите на доброто управление в този случай са раздържавяването, публично-частните партньорства, засиленото гражданско участие, профсъюзите и т. н.

Аналогични реакции следва да има доброто държавно управление и при туширане на отрицателните ефекти от прекомерното пазарно либерализиране на обществения живот. Инструментите на доброто управление на държавните дела този път ще са антимонополното законодателство, потребителските организации, профсъюзите, мерките за засилване на конкуренцията в стопанския сектор и т. н.

Свободният пазар сам не е в състояние да забележи появата на монополи, които създава основно сам. Свободните пазарни отношения нямат общо с равнопоставеността. Пазарната свобода и равенството са две противоположности. Както беше очертано по-рано, еднократната размяна между слаби и силни играчи може и да изглежда като еквивалентна, но повторената размяна между слаби и силни води до все по-голямото обогатяване на силните и все по-прогресивното обедняване на по-слабите („големите риби изяждат дребните”). Така се появяват големите монополисти. Стопанската сфера, цялото внимание на която е концентрирано върху осигуряването на свободни отношения се оказва крайно уязвима и късогледа за неговата поява и съответно е неефективна в борбата срещу него.

Държавната намеса отвън е често се оправдава като единственото решение при подобни условия. Държавата се изтъква като единствената опора на свободния пазар, защото разпознава добре монополиста и разполага с инструменти за неговото ограничаване. Тя може да създаде почти във всеки момент законови и политически бариери пред монополиста и да ограничи неконтролираното му от пазара съществуване.

Това стандартно виждане обаче не е вече единственото. То е политикономически и може да бъде назовано „добър политически мениджмънт” (Political Management) на икономиката. Съществува обаче друго, модерно разбиране за добро управление (Good Governance). То изключва политическата намеса под каквато и да е форма. Вместо това въпросната алтернативна форма на добро управление е антимонополното управление едновременно и балансирано в правителствения, стопанския и гражданския сектор – онова, което преодолява прекомерната сила на всяка от трите сфери на обществена регулация.

Монополистите във всяка от тях са изключително силни. Правителствата нямат капацитета да се справят с тях дори ако са свободни да избират своята политика. Това блокира антимонополния потенциал на държавници да водят пряк двубой с монополистите сред партийните политици, корпорациите или все по-силните граждански организации и движения. Ето защо, за да е ефективна, борбата срещу тях изисква мобилизирането и насочването на обединените усилия на другите две сфери на регулация срещу монополиста в третата. Балансът на трите сектора е най-ефикасният инструмент срещу монополите, пораждани от всеки един от тях.

В класическия смисъл обаче фундаментът на доброто държавно управление (Political Management) не е антимонополизма, а осигуряването на устойчиво икономическо развитие и ефективност. Това предполага известна политическа намеса в икономическата сфера. Устойчивото развитие е първостепенен проблем на политическата икономия. При „добрия мениджмънт” става дума за едно – как държавата и държавното управление може да осигури чрез известна преразпределителска намеса на пазара по-ефективно икономическо развитие, т.е. как политическият мениджмънт подпомага икономиката, пазара, вътрешната и външната търговия или, накратко – как „политиката (държавата) подпомага бизнеса.” Но това е до голяма степен компрометираната държавна регулация на икономическата сфера, която е вредна за икономическото развитие с изключение на ситуациите „между живота и смъртта” за икономиката, т.е. кризите. Възниква почти винаги непреодолим проблем – вечно се търси отговор на въпроса как се спазва баланса на държавната намеса. Правилно действие тук означава едно – умерена държавна регулация, която не нарушава свободата на пазар, като същевременно се намесва все пак дотолкова, че да я опази. Как обаче държавата, т.е. политическата власт сама ще сдържа себе си? Прекалено слабата държава не е в състояние да представлява агент на ефективната икономика и обратно – прекомерната държавна регулация на стопанската сфера убива положителния потенциал на икономиката.

Все пак добре работещото правителство, функциониращите държавни институции, институциите на външната политика и органите на сигурността, както и стабилното законодателство и съдебна власт поддържат ефективното и ефикасно икономическото развитие. В случая добрият държавен мениджмънт е сведен до ефективно управление на икономиката и финансите така, че държавата да е стопански успешна. Този идеал за ефективно и най-вече ефикасно управление е политикономически.

Държавната регулация само и единствено в последния смисъл допринася за стабилността и икономическото развитие даже според крайния застъпник за стопанска свобода Милтън Фридман, макар и в ограничени рамки. В съвременността стопанската сфера не може да функционира без традиционните форми на държавна намеса в него – създаването и осъвременяването на пазарното законодателство, осигуряването на реда и законността при пазарната конкуренция, понижаването или увеличаването на основния лихвен процент от страна на централната държавна банка, регулирането на количеството пари в обръщение, съкращаването на държавния сектор, приватизацията, децентрализацията, управлението на социалните програми, намаляването или увеличаването на данъците и т. н. Резултатът от всичко това е особено полезен не за друго, а за пазарната саморегулация.

По време на стопански подем държавната интервенция може и да намалява, но в моменти на криза това е точно обратно. Държавната интервенция неизбежно се увеличава, тъй като пазарът има нужда от определени външни действия, за да се регулира настъпилия дисбаланс, разраснал се до криза. Очевидно пазарът сам не е бил в състояние да предотврати негативното развитие и още по-малко да се справи сам с него.

Стабилната, но в никакъв случай всесилна държавност е най-адекватното предварително условие за икономически растеж и по друга, допълнителна причина. Слабият законов ред компрометира гаранциите за равен старт. Политическата нестабилност подкопава предвидимостта. Без подобни непазарни предусловия пазарът не може да функционира ефективно. Така, че политикономическият идеал за добро управление означава умерена държавна регулация на стопанската сфера в нейна полза, преди всичко ограничаването на монополизма и осигуряването на законност и ред при икономическата конкуренция.

Съществуват множество утвърдени инструменти за добро държавно управление на икономиката чрез умерена държавната регулация на стопанския живот:

  • Стабилно стопанско законодателство

  • Поддържане на правовост и правен ред

  • Управление на държавния бюджет и финанси (държавните приходи и разходи)

  • Управление на БВП

  • Кризисно управление

  • Управление на инфлацията

  • Разпределение и преразпределение на брутния вътрешен продукт

  • Социално осигуряване и регулиране на безработицата

  • Управление на иновациите, науката и технологиите

  • Регулиране на външноикономическите отношения

  • Държавни заеми

  • Публично-частни партньорства, държавно участие и подкрепа за мрежите на публичните политики

  • Управление на вносните и износните мита

  • Управление на динамиката на вътрешното потребление и т. н.

Във всички такива направления на държавната регулация на стопанската сфера държавната власт разполага с множество конкретни инструменти за намеса – централния лихвен процент (определян политически от борда на централната държавна банка), митата и акцизите, данъците, минималната работна заплата, непазарното преразпределение, извършвано чрез държавния бюджет и още много други.

Преките инструменти на държавното управление на икономиката са митата, данъците и акцизите, централния лихвен процент, допуснатото количество пари в обръщение, управлението на БВП и други класически средства на финансова регулация. Те обаче далеч не са единствените, с които правителствата разполагат. Съществуват и политически инструменти – закони и разпоредби. Макар да се отнасят към категорията на рутинното държавно управление те в не по-малка степен играят роля на важни икономически регулатори.

Държавната регулация се проявява и в други направления.

Едно от направленията с първостепенното значение е държавното насърчаване, стимулиране, насочване и приоритетно развитие на технологиите и иновациите. Технологичната конкуренция в съвременната епоха се е издигнала до ранга на основен катализатор на развитието. Държавната намеса се осъществява главно чрез позициониране на конкретната икономика в умело подбрана технологична ниша. Потенциално всяка държава има шансове в това отношение. Даже изостаналите държави имат едно предимство, което държавниците използват – те могат да внедрят по-лесно най-новото в технологичния цикъл от развитието на важно стопанско направление и така да скъсят съществено разстоянието, което ги дели от развитите страни. Например електрификацията навлиза първо в САЩ още от 1878 г., но по тази причина по-късно се случва така, че съответната инфраструктура там се оказва от най-стария вид и, съответно, някои азиатски държави, електрифицирани по-късно изпреварват САЩ в това отношение, защото като закъснели въвеждат направо по-модерните стандарти.

Явно става дума за държавническа стратегия. Държавата има основно значение не толкова в определянето на дела на разходите за наука, колкото за далновидно определяне в кои сегменти на науката да бъдат осъществени те и създаване на нужната инфраструктура. Нещо повече, държавата има предимство в свързването на различните области на обществения живот, съответно науката и образованието. Правилното стратегическо определяне на технологичната вълна създава предимства на държавата чрез ранно развитие на интензивно образование в съответната област. Държавното ръководство трябва да изиграе ролята на главния мозъчен тръст, стратегически център, който да поръча изследването на тенденциите и да използва данните за фиксиране на нови производства с голяма добавена стойност. Отговорността на държавата е не по-малка и при осигуряването на основа за технологичното обновление в мащабите на цялата икономика, а не само в отделни производства или единични предприятия. Неуспехът във всички тези направления на държавнически действия на ръководството водят до големи икономически проблеми – емиграция, изоставане на човешкия капитал и пр.

Отново в стратегически план държавата има също толкова голяма роля за осигуряването на трайното конкурентно предимство в глобален план. Доброто държавно управление има фундаменталното задължение да определи перспективно мястото на страната в световното разделение на труда, за да постигне висока конкурентоспособност. То трябва да определи в кой от трите сектора на специализация се коренят най-добрите и дълготрайни възможности – дали в областите, които са носители на естествения растеж, като финансите, тежката индустрия или енергетиката например, дали алтернативно в секторите, които са носители на силен мултипликационен ефект, като образователните услуги, лечението и туризма, или в тясна, специфична област на специализация, като екологичните производства на определени продукти, екологичните производства и пр. Ако възможностите в една от тези групи са малко съответно трябва да се проучат и разработят възможностите в другите.

Основната грижа на доброто управление е здравето на бизнеса, което се осигурява не чрез намеса на държавата, а обратно – чрез осигуряване на нужната степен на свобода. Разбира се, държавникът трябва да подкрепя реалния сектор, а не спекулата, с която политическите партии навсякъде по света имат стабилни връзки за попълване на мерните си каси. От държавното ръководство се иска в такъв случай да ограничи забранителните за сметка на увеличение на разрешителните режими.

Съответно добрите държавници са наясно, че по този начин се влиза в цикъл, който извежда накрая до необходимостта от точно обратното – засилената регулация. Тук става дума за цикъла от дерегулация до регулация: дерегулация→ растеж→ достигане границите на растежа→ стагнация→ регулация. Възлов момент е апогеят в средата на веригата, когато се достигат максималните граници на растежа, при което се изчерпват актуално използваните инструменти на въпросния растеж (дадена технология, дадено законодателство и пр.). Изчерпването им става истинската причина за стагнацията, а не някаква изначална липса на регулация. Следващият цикъл разчита на други инструменти. От тази логика следва, че всяко действие за либерализация в полза на икономическия растеж води по-късно до необходимост от обратното – до държавна регулация, целяща спасяването на процеса, ангажирането на нови средства на растежа и създаването по този начин на нови възможности за либерализация.

Доброто управление подпомага икономиката, проявявайки се като набор от разнообразни форми на държавна регулация, като опазване на околната среда, опазване на здравето на работещите, институционализиране на добрите бизнес практики, контрол върху изпълнението на публичните политики, обучение, квалификация и преквалификация на персонала, борба с корупцията, бюрокрацията, прането на пари и организираната икономическа престъпност, подкрепа и участие в публично-частни партньорства, развитие на иновации и иновативни практики, повишаване на конкурентноспособността на икономиката, насърчаване на предприемачеството, грижа за развитието на малкия и среден бизнес, преодоляване на кризи, бедствия и аварии, осигуряване на върховенството на закона, спазване правилата на икономическите отношения и много други. Всяка активност в подкрепа на родния бизнес е като гергьовския дъжд – всяка капка е жълтица.

Едно е сигурно: стопанското развитие е невъзможно само по себе си. То е функция на доброто управление – Good Governance – чрез баланс на трите сектора – пазар, държава и гражданско общество. А това е възможно само при наличието на ясна стратегическа рамка на общото развитие, известна като гранд-стратегия. Нация, която няма такава гранд-стратегия или поне стратегическа рамка е обречена да няма добро управление, от което страда макростратегическото състояние в динамичната среда на глобалното позициониране.